Logo Thing main logo

Ostatnie wpisy

Analiza

Nunatsiavut - inuicki region w prowincji Nowa Fundlandia i Labrador

07.07.2021

Dr Marcin GabryśKatedra Studiów Kanadyjskich Instytut Amerykanistyki i Studiów PolonijnychUniwersytet Jagielloński w Krakowiemarcin.gabrys@uj.edu.plNunatsiavut, położony na wschodnim wybrzeżu Kanady, to najmłodszy z czterech samorządnych regionów inuickich, tworzących Inuit Nunangat. Powstał na mocy porozumienia ziemskiego i samorządowego zawartego w 2005 roku pomiędzy Inuitami z Labradoru (Labrador Inuit) i prowincją Nowa Fundlandia i Labrador oraz rządem federalnym. Niniejsza analiza ma trzy cele: po pierwsze zarysowanie historii powstania Nunatsiavut, po drugie przedstawienie najważniejszych zapisów porozumienia ziemskiego i utworzonych wówczas instytucji politycznych, a po trzecie ocenę funkcjonowania Nunatsiavut przy wykorzystaniu modelu zarządzania wielopoziomowego.HistoriaNunatsiavut („Nasza piękna ziemia” w języku inuttut, czyli labradorskiej odmianie języka inuickiego) to najbardziej na południe wysunięty region inuicki na świecie. Zajmuje obszar około 72,5 tys. kilometrów kwadratowych w północnej części półwyspu Labrador na wschodnim wybrzeżu Kanady. Zamieszkuje go około 2,6 tys. mieszkańców, z których 90% to Inuici rozlokowani w 5 osadach: największej Nain, jak również w Hopedale, Makkovik, Postville oraz Rigolet. Prawie połowa Inuitów z Labradoru mieszka poza granicami Nunatsiavut, m.in. w Happy Valley-Goose Bay, a także w St. John’s – stolicy prowincji Nowa Fundlandia i Labrador oraz innych miejscach w Kanadzie . Inuici z Labradoru są znacząco bardziej zakulturyzowani ze społeczeństwem kanadyjskim niż pozostałe grupy Inuitów zamieszkujących Kanadę . Większość odbyła proces edukacji w szkołach opartych na kanadyjskich programach i posługuje się głównie językiem angielskim . Taka sytuacja jest wynikiem odmiennej historii kontaktów z Europejczykami. Wybrzeża Labradoru były bowiem już od pierwszej połowy XVI wieku odwiedzane, m.in. przez baskijskich rybaków. Największe zmiany przyniosła jednak stała obecność od końca XVIII w. pochodzących z Moraw niemieckich menonickich misjonarzy, zwanych Braciami Morawskimi . Zakładane przez nich na Labradorze misje aż do połowy XX wieku były jedynymi ośrodkami, w których powstały placówki handlowe, szkoły, a także gdzie oferowano podstawową pomoc medyczną. Jak wskazują Thierry Rodon i Minnie Grey doświadczenia Inuitów z Labradoru są więc bliższe rdzennym mieszkańcom Grenlandii niż Inuitom z innych regionów Kanady, którzy przez znacząco dłuższy czas żyli we względnej izolacji . Wczesna kolonizacja wybrzeży Labradoru doprowadziła również do powstania specyficznej struktury społecznej. W osadach założonych przez Braci Morawskich poza misjonarzami, Inuitami i białymi mieszkańcami, przebywały również osoby pochodzące ze związków mieszanych inuicko-europejskich tzw. inuiccy Metysi (Inuit-Métis), nazywani wcześniej „Native Settlers” („rdzenni osadnicy”). Część osób z tej grupy przyjęła styl życia Inuitów, została uznana za Kablunângajuit (w języku inutitut oznacza to „ludzi przypominających białą osobę lub „częściowo białych ludzi”) i włączona do wspólnot inuickich . Władze Nowej Fundlandii , zarówno w okresie, gdy była to kolonia brytyjska, jak i po 1949 r., czyli po przystąpieniu do federacji kanadyjskiej, prowadziły politykę nieprzyjazną wobec zamieszkujących pod ich zwierzchnictwem ludów rdzennych . Nie wszystkie doświadczyły całkowitej zagłady, jak Beothukowie , ale głębokie, negatywne zmiany w sposobie życia dotknęły każdą z grup rdzennych. Inuici doświadczali stale rosnących ograniczeń dla tradycyjnego, pozwalającego na samowystarczalność sposobu życia opartego na polowaniach i zbieractwie oraz połowach ryb i ssaków morskich. Był to wynik regulacji prawnych wynikających z nacisku prowincji na rozwój eksploatacji surowców naturalnych , jak również presji na Inuitów w celu zmiany trybu życia na osiadły, włączenia w gospodarkę towarową i ograniczenia tradycyjnych form zdobywania pożywienia . Istotne znaczenie miało minimalizowania wydatków na opiekę zdrowotną, mieszkalnictwo czy edukację i oddawanie tych usług w ręce zewnętrznych instytucji .NegocjacjeNiezależnie od negatywnego stosunku władz prowincji, na fali aktywizacji grup rdzennych w Kanadzie, w 1973 r. powstało Stowarzyszenie Inuitów z Labradoru (Labrador Inuit Association, LIA), jako regionalny oddział ogólnokanadyjskiego Bractwa inuickiego (Inuit Tapirisat of Canada) . Stało się ono polityczną reprezentacją dla około 5000 osób, zarówno Inuitów, jak i Kablunângajuit , zamieszkujących w kilku osadach w północnym Labradorze . W czasie kilku dekad działalności rola LIA w regionie uległa stałemu powiększeniu – stowarzyszenie zaczęło pełnić szereg funkcji quasi rządowych, m.in. dostarczając usługi socjalne, zajmując się ochroną zagrożonej kultury inuickiej czy prowadząc działania mające na celu rozwój gospodarczy regionu . Jednak jego głównym celem stało się podpisanie porozumienia ziemskiego i samorządowego z władzami Kanady i Nowej Fundlandii.Pierwsze działania w związku z roszczeniami ziemskimi LIA zaczęła w 1974 r. od złożenia wniosku w sprawie roszczeń ziemskich (statement of claim) . Po trzech latach uzupełniono go wysoko ocenionym przez Ottawę opracowaniem dowodzącą historycznych związków Inuitów z ziemiami Labradoru („Our Footprints Are Everywhere”) . W 1978 r., po zbadania i zaakceptowaniu go przez rząd federalny, władze prowincji zostały zmuszone do zmiany polityki. W 1980 r. rząd Nowej Fundlandii zgodził się na przystąpienie do negocjacji . Postawił jednak dwa warunki: koszty związane z ewentualnym porozumieniem ziemskim będą współdzielone z Ottawą, a w zapisach znajdzie się klauzula wygaszająca prawa pierwotne Inuitów . Obie kwestie okazały się wyjątkowo trudne do zaakceptowania – Inuici nie zgadzali się na wygaszenie praw, a podział odpowiedzialności finansowej różnił Ottawę i St. John’s – co w połączniu z wieloma zmianami w polityce federalnej oraz prowincji dotyczącej porozumień ziemskich wstrzymało negocjacje na niemal dekadę . Warto podkreślić, że od początku rozmów z władzami Inuici wykazywali się wolą osiągnięcia kompromisu i uznawali negocjacje, a nie metody takie jak protesty, zaangażowanie mediów czy spory na sali sądowej jako preferowany sposób osiągnięcia celu – sfinalizowania roszczeń ziemskich i powołania samorządu . Wola osiągnięcia kompromisu pozwoliła na powrót do stołu negocjacyjnego. Rozmowy podjęto w styczniu 1989 r. i już w końcu marca 1990 r. podpisano porozumienie ramowe (framwork agreement). Niemniej jednak w kluczowych szczegółach strony aż do 1999 r. nie potrafiły uzgodnić stanowisk Poza kwestiami finansowymi, które w dalszym ciągu różniły strony, opóźnienie miało swoje źródło w braku doświadczenia i nieprzywiązywaniu wagi przez władze Nowej Fundlandii do rozmów . Przedłużające się negocjacje, choć nie były niczym wyjątkowym w Kanadzie, potęgowały frustrację Inuitów . Impas zdołano przełamać dzięki zewnętrznemu wydarzeniu, jakim było odkrycie ogromnych złóż niklu, miedzi i kobaltu w okolicach Voisey’s Bay na Labradorze (między Nain a Natuashish). Podobnie jak w przypadku Nunavik, obawa władz prowincji o wstrzymanie przez ludność rdzenną budowy kopalni, która miała potencjalnie ogromne znaczenie z punktu widzenia gospodarki, przyspieszyła rozmowy . Od 1996 r. trwały intensywne negocjacje i po trzech latach podpisano porozumienie wstępne (agreement-in-principle), definiujące podstawy roszczeń ziemskich. Inuici ratyfikowali je 25 czerwca 2001 r. większością 76 procent głosujących . Rok dłużej trwały negocjacje nad założeniami samorządu rdzennego. 15 kwietnia 2002 r. projekt konstytucji, ustalający strukturę władz Nunatsiavut, poddano pod głosowanie w kolejnym referendum, w którym 66 procent Inuitów poparło projekt. Dało to podstawę do podpisania w 2003 r. końcowej wersji Kompleksowego porozumienia ziemskiego Inuitów z Labradoru (Labrador Inuit Land Claims Agreement, LILCA), które 26 maja 2004 r. zatwierdzono w trzecim referendum, w którym poparło je 76,4% uprawnionych do głosowania Inuitów (przy frekwencji wynoszącej 86%) . 22 stycznia 2005 r. przedstawiciele Stowarzyszenia Inuitów z Labradoru, rządu Kanady oraz rządu Nowej Fundlandii i Labradoru formalnie podpisali dokumenty zawierające tekst porozumienia, które weszło w życie po kilku miesiącach .Kompleksowe porozumienie ziemskieKompleksowe porozumienie ziemskie z 2005 r. stało się pierwszą w historii Kanady umową rozstrzygającą zarówno roszczenia do ziemi, jak i określającą prawa ludności rdzennej do kontroli nad sprawami, które wpływają na jej funkcjonowanie (samorząd) . Obie części LILCS zyskały jednocześnie taką samą ochronę konstytucyjną, gwarantowaną na podstawie artykułu 35 Aktu Konstytucyjnego z 1982 r. Umowa z jednej strony została skonstruowana zgodnie ze schematem wcześniej zawartych porozumień, wskazując prawa i obowiązki stron (m.in. podział ziem i zasobów nieodnawialnych, rozwój gospodarczy, obszary chronione czy zasady zagospodarowania przestrzennego), z drugiej strony znalazły się w niej innowacyjne zapisy regulujące zakres uprawnień samorządu oraz wskazujące zasady wejścia w życie konstytucji przyjętej w 2002 r. Jeżeli chodzi o prawa do ziemi, to Kompleksowe porozumienie z 2005 r. dokonało podziału terenów objętych porozumieniem (tzw. Labrador Inuit Settlement Area, liczącego 72 520 kilometrów kwadratowych lądu oraz 48 690 kilometrów kwadratowych morza) na dwie kategorie . Pierwsza, tzw. ziemie inuickie (Labrador Inuit Lands), obejmowała grunty o powierzchni 15 800 kilometrów kwadratowych, na których Inuici uzyskali pełne prawo własności i szereg innych praw, m.in. w zakresie prowadzenia badań archeologicznych . Na obszarze ok. 3 950 kilometrów kwadratowych tych gruntów (określanych jako Specified Material Land) Inuici uzyskali wyłączne prawo własności „materiałów kopalnianych” (quarry materials) . Na obszarach znajdujących się w drugiej kategorii ziem trzy poziomy władzy (federalna, prowincji i Nunatsiavut) współdzielą jurysdykcję, co oznacza, że prawa Inuitów są bardziej ograniczone . Przede wszystkim rdzenni mieszkańcy nie posiadają tytułów własności do ziemi. Uzyskali jednak szereg praw pozwalających na współdecydowanie o dostępie do surowców, ziemi i wody , w tym prawo do współzarządzania wybrzeżem i morzem wokół Labradoru i regulacji połowów komercyjnych . Kluczowym uprawnieniem związanym z kontrolowaniem rozwoju przemysłowego jest obowiązek negocjowania przez inwestorów z rządem Nunatsiavut umów o wpływie na środowisko na ziemiach obu kategorii, jak również na obszarach morskich objętych porozumieniem (Inuit impacts and benefits agreements) . Również planowanie przestrzenne na całym obszarze objętym ugodą musi być dokonywane wspólnie przez władze Nunatsiavut oraz prowincji Nowa Fundlandia i Labrador . Osobny status ma umowa dotycząca kopalni w Voisey’s Bay (Voisey’s Bay Inuit Impacts and Benefits Agreement) zawarta w 2002 r. W LILCA znalazła się także gwarancja otrzymywania przez Inuitów 25 procent dochodów uzyskiwanych przez prowincję z eksploatacji zasobów zlokalizowanych pod powierzchnią ziem inuickich. Na pozostałych ziemiach Inuici mają prawo do połowy z pierwszych 2 milionów dolarów oraz 5 procent od dalszych zysków, aż do określonego poziomu maksymalnego . W ramach rekompensaty Inuici otrzymali także 140 milionów dolarów (wg wartości dolara z 1997 r.), wypłacanych przez 15 lat oraz dodatkowe 156 milionów dolarów na implementację porozumienia . Pieniędzmi tymi administruje rząd Nunatsiavut. Porozumienie ziemskie odzwierciedlało szereg priorytetów Inuitów – jednym z kluczowych było dążenie do zachowania gospodarki zbieracko-łowieckiej, którą zarówno władze, jak i misjonarze ograniczali narzucając obce kulturowo wzorce . Na ziemiach inuickich to rząd Nunatsiavut reguluje zasady polowań i zbierania roślin , jak również zakres połowów ryb, z pewnymi wyjątkami na rzecz dotychczasowych użytkowników tych zasobów nie będącymi beneficjantami porozumienia. Na pozostałym obszarze objętym ugodą Inuici zachowali prawo do polowania, poławiania ryb i ssaków morskich, jak również korzystania z roślin dla zapewniania pożywienia na własny użytek, a także do celów ceremonialnych i społecznych na całym obszarze ugody . Ograniczenia w tym zakresie muszą być oparte na rekomendacjach przedstawianych przez rady współzarządzające, w których zasiadają przedstawiciele rządu Nunatsiavut .Na podstawie Porozumienia z 2005 r. powołano 2 rady współzarządzające: Radę współzarządzająca dzikimi zwierzętami i roślinami regionu Torngat (Torngat Wildlife and Plants Co-Management Board), oraz Wspólną rada rybołówstwa regionu Torngat (Torngat Joint Fisheries Board)) – ich zadaniem jest wydawanie rekomendacji dla rządów w zakresie ochrony i zarządzania tymi zasobami na obszarze objętym ugodą . Daje to możliwość włączenia tradycyjnej wiedzy inuickiej w proces podejmowania decyzji, jednak to rządy prowincji i federacji zachowały finalną odpowiedzialność w tym zakresie. Strony zobowiązały się również do utworzenia parku narodowego w Górach Torngat (Torngat Mountains National Park Reserve) . Rząd Nunatsiavut może również ustalać samodzielnie inne obszary chronione na ziemiach inuickich. W LILCA znalazły się również kryteria, zgodnie z którym określana jest przynależność do grupy beneficjentów porozumienia . Głównymi elementami są zachowanie zwyczajów i tradycji inuickich, pochodzenie inuickie (oparte na urodzeniu lub przysposobieniu) , jak również zamieszkiwanie na terenie objętym ugodą. Decyzje o wpisaniu na listę beneficjentów podejmowały (i nadal podejmują) lokalne komitety. Taki sposób uregulowania kwestii przynależności do grupy beneficjentów był pokłosiem wcześniejszej decyzji otwarcia członkostwa w LIA dla metyskich osadników. Była to strategiczna decyzja oparta na uznaniu istniejących relacji społecznych w poszczególnych osiedlach i niechęci do tworzenia podziałów. Niemniej jednak w jej rezultacie doszło do liczebnego zdominowania zarówno LIA, jak listy beneficjentów porozumienia ziemskiego z 2005 r. przez Kablunângajui, dla których w zdecydowanej większości językiem macierzystym jest angielskim a nie inuttitut .Samorząd17 rozdział Kompleksowego porozumienia ziemskiego z 2005 r. poświęcony jest samorządowi Nunatsiavut . Stanowi on fundament prawny funkcjonowania rządu regionalnego, określa zakres jego władzy, sposób wejścia w życie konstytucji, jak również konstrukcję wymiaru sprawiedliwości, w tym sądu inuickiego oraz podstawy funkcjonowania władz lokalnych w osiedlach. Zakres władzy przekazanej rządowi Nunatsiavut obejmuje kulturę i język inuicki, sprawy lokalny, kontrolę sprzedaży alkoholu, ochronę środowiska, edukację, zdrowie publiczne, programy wsparcia dochodów, opiekę społeczną, mieszkalnictwo oraz zarządzania wewnętrznymi sprawami, a także administrowanie sprawami inuickimi, w tym prawami i korzyściami uzyskanymi na mocy LILCA. W Porozumieniu z 2005 r. znajdują się również zapisy dotyczące rozwiązywania konfliktów prawa inuickiego (Inuit Law) z prawem prowincji i federalnym . Reguły te różnią się w zależności od materii spraw, których dotyczą . Rząd Nunatsiavut uzyskał uprawnienia do nakładania podatków bezpośrednich na Inuitów, a po uzgodnieniu z Ottawą i St. John’s również na pozostałych mieszkańców regionu . Inuici z Labradoru w dalszym ciągu mogą korzystać z programów i usług oferowanych przez dotychczasowe poziomy władz, a co pięć lat władze Nunatsiavut mogą negocjować z rządami Nowej Fundlandii i Labradoru oraz Kanady porozumienie finansujące ustalone wspólnie działania i usługi oferowane przez władze regionalne .Fundamentalne założenia ustroju Nunatsiavut znajdują się w konstytucji Nunatsiavut ratyfikowanej w 2002 r. . Oparto go z jednej strony na zasadach zachodnich systemów demokratycznych – wprowadzono m.in. wymóg odpowiedzialności władz przed elektoratem w wyborach, obowiązywanie zasady praworządności (rule of law), jak również Kanadyjskiej Karty Praw i Wolności. Z drugiej strony rząd Nunatsiavut odgrywa kluczową rolę w zachowaniu tradycyjnej kultury inuickiej, w tym fundamentów językowych i stosunków społecznych . Dlatego też Inuici z Labradoru zdecydowali się na model etniczny w odniesieniu do samorządu. Oznacza to, że tylko beneficjenci porozumienia LILCA mają prawo uczestniczyć we władzach regionalnych. Jak dotychczas Nunatsiavut pozostaje jedyny etnicznym samorządem w regionach inuickich, choć jest on częstym wyborem wśród innych grup ludności rdzennej na południu Kanady. W przypadku Inuitów z Labradoru decyzja o przyjęciu takiego rozwiązania związana była ze specyficzną strukturą ludnościową regionu. Inuici nie są większością na obszarze objętym porozumieniami ziemskimi (na wybrzeżu Labradoru poza Inuitami mieszkają również przedstawiciele Pierwszych Narodów), co powoduje, że w ramach publicznej struktury samorządowej nie zyskaliby kontroli nad władzami. Model etniczny pozwala także na nieterytorialną formę władzy, zapewniając udział we władzy bez konieczności zamieszkiwania danego obszaru, co w sytuacji, gdy połowa Inuitów z Labradoru mieszka poza regionem objętym porozumieniem okazało się kluczowe . Konstytucja Inuitów z Labradoru definiuje szczegóły organizacji władz samorządowych regionu. Składają się one z dwóch poziomów: regionalnego (Nunatsiavut Government) i lokalnego (Inuit Community Governments). W ramach tej pierwszej kategorii znajdują się Prezydent, Rada Wykonawcza oraz Zgromadzenie Legislacyjne. W drugiej kategorii znajdują się władze lokalne pięciu osad zamieszkiwanych przez Inuitów . W ramach instytucji władzy w Nunatsiavut nie ma inuickiej korporacji rozwoju (Inuit development corporation), która reprezentowałaby interesy inuickich beneficjentów porozumienia ziemskiego – jej zadania realizuje rząd Nunatsiavut .Na poziomie regionalnym wprowadzono zmodyfikowany system parlamentarno-gabinetowy, czyli rząd konsensualny (consensus government lub consensual government) określany również jako rząd niepartyjny (nonpartisan government) . Jest on połączeniem parlamentaryzmu westminsterskiego oraz wzorców obecnych w kulturach ludności rdzennej, a jego kluczowymi cechami dystynktywnymi są brak partii politycznych i dyscypliny partyjnej , specyficzne relacje pomiędzy legislatywą a egzekutywą oraz większy zakres współpracy członków legislatury niż ma to miejsce na południu Kanady . Wszyscy deputowani do Zgromadzenia Legislacyjnego, w tym również ministrowie starający się o reelekcję, są wybierani jako niezależni, bez afiliacji politycznych. Rezultat wyborczy jest więc silniej powiązany z indywidualną oceną działalności, charakteru i zachowania poszczególnych kandydatów, a nie z przynależnością partyjną lub ideologią bądź programem reprezentowanym przez daną partię . Niemniej jednak szereg innych podstawowych reguł systemu politycznego Nunatsiavut jest pochodną wzorców europejskiego myślenia o państwie. Przede wszystkim zgodnie z założeniami systemu westminsterskiego gabinet musi mieć poparcie wśród większości członków legislatywy, a władza jest weryfikowana przez mieszkańców w wyborach. Na czele władz samorządowych Nunatsiavut znajduje się prezydent, którego siedziba zlokalizowana jest w Nain. Cieszy się on najsilniejszym mandatem wyborczym, gdyż jako jedyny organ jest wybierany w wyborach bezpośrednich przez wszystkich uprawnionych Inuitów z Labradoru, którzy ukończyli 16 rok życia . Jego kadencja trwa 4 lata . Prezydent jest jednocześnie członkiem Zgromadzenia Ustawodawczego (Nunatsiavut Assembly) i przewodniczy wszystkim posiedzeniom Rady Wykonawczej (Executive Council). Spośród zwykłych członków legislatury prezydent mianuje pierwszego ministra (First Minister), czyli szefa gabinetu oraz, na jego wniosek, członków gabinetu, czyli ministrów. Zarówno pierwszy minister, jak i poszczególni ministrowie muszą uzyskać poparcie większości członków Zgromadzenia Legislacyjnego. Rola prezydenta polega również na podpisywaniu projektów ustaw, choć posiada również możliwość skierowania ich do ponownego rozpatrzenia przez legislaturę lub odesłania do sądu inuickiego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności projektu. W razie stwierdzenia jego konstytucyjności prezydent musi podpisać projekt .Rada Wykonawcza zajmuje się implementacją prawa, prowadzeniem polityk publicznych, przygotowywaniem ustaw i opiniowaniem projektów zgłaszanych przez tych członków legislatury, którzy nie zasiadają w rządzie . Kluczową rolę odgrywa pierwszy minister, który jednocześnie kieruje departamentem do spraw Nunatsiavut (Nunatsiavut Affairs), odpowiadającym m.in. za mieszkalnictwo i transport . Prezydent kieruje zaś sekretariatem Nunatsiavut, który nadzoruje relacje z innymi rządami i organizacjami oraz odpowiada za monitorowanie przestrzegania zapisów porozumienia LILCA przez Ottawę i rząd Nowej Fundlandii i Labradoru. W skład Rady Wykonawczej wchodzą również szefowie czterech departamentów: finansów, zasobów ludzkich i technologii informacyjnej (Finance, Human Resources and Information Technology); edukacji i rozwoju gospodarczego (Education and Economic Development); zdrowia i rozwoju społecznego (Health and Social Development); języka, kultury i turystyki (Language, Culture and Tourism) oraz gruntów i zasobów naturalnych (Lands and Natural Resources) . W przeciwieństwie do innych samorządnych regionów inuickich (Nunavik oraz Inuvialuit) struktura władz Nunatsiavut ma charakter zintegrowany, co oznacza, że poszczególne departamenty podlegają jednej jednostce – Radzie Wykonawczej. Zgromadzenie Ustawodawcze z siedzibą w Hopedale, skupia się zarówno na uchwalaniu prawa, jak i kontroli władzy wykonawczej. Obecnie składa się z 18 członków: 10 tzw. zwykłych członków jest wybieranych w okręgach ulokowanych w Nunatsiavut oraz poza jego granicami (okręg Upper Lake Melville oraz specjalny okręg dla Inuitów z Labradoru mieszkających w innych miejscach w Kanadzie) ; 5 członków to szefowie władz gminnych (AngajukKâk); a pozostali to dwaj szefowie inuickich gminnych korporacji gospodarczych (Inuit Community Corporations) oraz prezydenta Nunatsiavut. Podobnie jak w przypadku wyborów prezydenckich wybory do legislatury odbywają się co 4 lata, a prawa wyborcze mają jedynie Inuici z Labradoru, którzy ukończyli 16 rok życia .Poziom lokalny władz Nunatsiavut tworzy 5 inuickich samorządów gminnych zlokalizowanych w Nain, Hopedale, Rigolet, Makkovik i Postville. Zakres ich uprawnień określa LILCA – odpowiada on mniej więcej poziomowi władz municypalnych w kanadyjskich prowincjach i obejmuje dostarczanie podstawowych usług, jak również m.in lokalny rozwój gospodarczy . Władze samorządów gminnych składają się z rad (liczących od 5 do 7 członków, w zależności od wielkości osady) oraz z szefów gmin nazywanych AngajukKâk. Co ważne w wyborach na stanowisko AngajukKâk mogą głosować wszyscy mieszkańcy danej osady, niezależnie czy są beneficjentami porozumienia ziemskiego z 2005 r. Jednak bierne prawo wyborcze na stanowisko szefa samorządu posiadają jedynie Inuici z Labradoru. . Radni gminni podzieleni są na dwie kurie: reprezentanci Inuitów z Labradoru oraz tzw. nowych mieszkańców, którzy nie są beneficjentami porozumienia z 2005 r. Czynne i bierne prawo wyborcze przysługuje członkom poszczególnych grup .Rząd Nunatsiavut ustanowił również swoje ramię biznesowe (Nunatsiavut Group of Companies), które stało się ważnym graczem w gospodarce regionu (zajmuje się m.in. budownictwem, kopalniami rybołówstwem), oferując miejsca pracy dla Inuitów .Przykłady zarządzania wielopoziomowegoNunatsiavut, obok analizowanego już Nunavik , jest przykładem regionu zagnieżdżonego (nested region) w ramach większej jednostki terytorialnej kanadyjskiej federacji (prowincja Nowa Fundlandia i Labrador). Koncepcja zagnieżdżonego federalizmu (nested federalism) zakłada, że jednostka zagnieżdżona posiada zakres władzy, który z jednej strony jest mniejszy od tego, który mają podstawowe jednostki składowe federacji (w Kanadzie prowincje), ale z drugiej strony większy od władzy posiadanej przez municypalitety (w Kanadzie nie mają one statusu konstytucyjnego). Jednostka zagnieżdżona ma nie tylko cechy trzeciej kategorii rządu, po władzy federalnej i prowincjonalnej, ale relacje pomiędzy tymi trzema poziomami odbywają się na zasadzie zarówno dwu-, jak i trójstronnej, co odzwierciedlone jest w strukturach instytucjonalnych. Co więcej stosunki te (jak i część struktur) wykraczają poza dotychczas istniejące ramy konstytucyjne, tworząc nową jakość zarządzania (governance). Do jego analizy uzasadnione jest zastosowanie teorii zarządzania wielopoziomowego (multilevel governance) umożliwiającej badanie zarówno w ujęciu wertykalnym (włączanie jednostki zagnieżdżonej w procesy podejmowania decyzji), jak i horyzontalnym (udział organizacji pozarządowych, jak również aktorów prywatnych w zarządzaniu) . Rząd Nunatsiavut – umocowana konstytucyjnie jednostka zagnieżdżona w ramach prowincji – stał się w 2005 r. kolejnym szczeblem w hierarchii władz. Proces podejmowania decyzji, w zależności od specyfiki konkretnego zagadnienia, zaczął przebiegać w ramach układów trójstronnych (region-prowincja-federacja) lub dwustronnych (region-prowincja lub region-federacja) . Tworząca się nowa kompleksowa struktura zarządzania objęła m.in. wspominane już rady współzarządzające zajmujące się dziką zwierzyną i rybołówstwem. W procesie podejmowania decyzji musiały więc zostać uwzględnione zarówno priorytety władz Nowej Fundlandii i Labradoru, jak również rządu federalnego, ale także interesy inuickiego regionu. Co więcej, na poziomie samorządu ludności rdzennej konieczne stało się włączenie specyficznych oczekiwań poszczególnych osiedli, w których mieszkają nie tylko beneficjenci porozumienia ziemskiego, jak również oczekiwań organizacji pozarządowych i aktorów prywatnych. Warto zauważyć, że w przypadku Nunatsiavut opisywane wcześniej przedłużające się negocjacje pozwoliły na zbieranie doświadczeń i kompetencji przez stronę inuicką. Rząd, który powstał z przekształcenia Stowarzyszenia Inuitów z Labradoru mógł korzystać z wiedzy i umiejętności zdobytych na przestrzeni lat. Pozwalało to z jednej strony na relatywnie gładkie przejęcie odpowiedzialności za szereg dziedzin, z drugiej strony dokonano tego stopniowo, świadomie dostosowując szybkość procesu przejmowania kolejnych sfer władzy, które zostały przekazane w porozumieniu ziemskim LILCA, do poziomu posiadanych zdolności . W momencie utworzenia samorządu regionalnego odziedziczył on odpowiedzialność za sfery, którą posiadała Komisja zdrowia Inuitów z Labradoru (Labrador Inuit Health Commission) oraz Stowarzyszenie Inuitów z Labradoru. W pierwszym przypadku oznaczało to administrowanie 7 programami , choć umowa zawierała zapisy pozwalające władzom regionu na odgrywanie większej roli . Podobnie wyglądała sytuacja z edukacją – chociaż rząd Nunatsiavut ma od 2005 r. możliwość pełnej kontroli nad edukacją , to w pierwszych latach zdecydował się jedynie na kontynuowanie istniejącego od 1987 r. programu dotyczącego edukacji po ukończeniu szkoły średniej i szeregu szkoleń mających poprawić sytuację Inuitów na rynku pracy . I choć polityka edukacyjna jest jedną z kluczowych dziedzin dla przekazywania kultury i języka inuickiego, jak i fundamentem dla rozwoju politycznego, gospodarczego, jak i społecznego, to proces przejmowania uprawnień jest nadal niezakończony . Co więcej w dalszym ciągu nie ma osobnej rady szkolnej (school board), jak ma to miejsce m.in. w Nunavik czy w odniesieniu innych grup rdzennych w prowincji Nowa Fundlandia i Labrador . Edukacja przedszkolna, podstawowa oraz ponadpodstawowa jest organizowana przez Newfoundland and Labrador English School District , której podlegają wszystkie szkoły w Nunatsiavut. Rząd inuicki przekazuje pieniądze na jej funkcjonowanie (w 2012 r. było to 2,5 miliona dolarów z 14,7 miliona całego budżetu), a wśród jej członków zasiadają osoby mieszkające w Nunatsiavut (w 2012 r. było to 3 z 14 osób) . Utworzenie Nunatsiavut poszerzyło zakres aktorów biorących udział w procesie decyzyjnym (ujęcie wertykalne zarządzania wielopoziomowego), dając możliwość uczestniczenia i przedstawiania własnych priorytetów . Utrzymywane są również intensywne kontakty między urzędnikami regionu oraz prowincji. Niemniej jednak głównym aktorem podejmującym decyzje w zakresie edukacji wciąż pozostaje Departament edukacji rządu Nowej Fundlandii i Labradoru. Brak decyzji władz Nunatsiavut o utworzeniu autonomicznej regionalnej struktury zarządzającej edukacją wynika z pragmatyzmu – obawy o brak odpowiednich możliwości i utraty możliwości korzystania z zasobów i wsparcia prowincji . Inuici są jednak świadomi, że umowa z 2005 r. daje im, po raz pierwszy w historii relacji z władzami federalnymi bądź prowincji, możliwość samodzielnego decydowania o formie w jakiej będzie prowadzona edukacja. Można więc spodziewać, że w przypadku przejęcia większej odpowiedzialności nastąpi intensyfikacja kontaktów na linii region-prowincja. Innym z kluczowych obszarów dla władz regionalnych pozostaje mieszkalnictwo. W Nunatsiavut, podobnie jak w innych regionach inuickich, brakuje wystarczającej liczby domów, a problem przeludnienia oddziałuje na problemy społeczne, zdrowotne i edukacyjne . Rząd regionalny uzyskał w 2005 r. kompetencje w zakresie mieszkalnictwa na ziemiach inuickich . Niemniej jednak aż do 2020 r. nie powołał typowej dla Kanady instytucji zajmującej się budownictwem mieszkaniowym (housing corporation). Korzystał z usług oferowanych przez Torngat Regional Housing Association, będącą regionalną organizacja non-profit powiązana z działającą w całej prowincji Newfoundland and Labrador Housing Corporation. Podobnie jak w przypadku edukacji rząd zdecydował się na delegowanie reprezentantów do jej zarządu i przekazywanie jej środków finansowych (co roku ok. 2 milionów dolarów) na cele budowy, utrzymania i remontów dostępnych cenowo mieszkań . Widać więc, że zarządzanie wielopoziomowe w ramach mieszkalnictwa uwzględnia również ujęcie horyzontalne, angażując aktorów pozarządowych . Problemem, jak wskazuje Wilson, pozostawał jednak ograniczony wpływ na działania Torngat Regional Housing Association . W ostatnich latach, w miarę uzyskania odpowiednich zasobów pozwalających na kontrolowanie spraw związanych z mieszkalnictwem, rząd Nunatsiavut budował niezależną politykę w tej sferze . Jej kulminacją było powołanie Nunatsiavut Housing Corporation w 2019 r., jako instytucji w części zależnej od rządu mającej zarządzać mieszkalnictwem. Planowane jest uruchomienie jej pełnego spektrum działań w kwietniu 2022 r. Zmieni to z pewnością dynamikę zarządzania tym obszarem. Wydobycie surowców jest kolejnym z newralgicznych elementów polityki i zarządzania w Nunatsiavut, co wynika z kluczowego znaczenia ziemi, obszarów morskich i zasobów z nimi związanych dla kultury inuickiej . Ich eksploatacja, szczególnie górnictwo, wydobycie ropy naftowej czy gazy ziemnego, jak również budowa elektrowni wodnych, z jednej strony jest jednym ze sposobów na wspieranie gospodarki regionalnej i szansą na powiększenie dochodów i utworzenie miejsc pracy , z drugiej jednak strony niesie potencjalne zagrożenie dla tradycyjnego sposobu życia, a czasem również zdrowia Inuitów . Gospodarka surowcowa pozostaje od dekad również jednym z filarów strategii rozwoju prowincji Nowa Fundlandia i Labrador. Rząd prowincji niechętnie oddaje kontrolę nad jej prowadzeniem, co prowadziło wielokrotnie do konfliktów, szczególnie z mieszkańcami północnego Labradoru . Wspominane wcześniej uprawnienia uzyskane przez rząd Nunatsiavut w ramach porozumienia ziemskiego (m.in. kontrola nad sposobami korzystania z zasobów, obowiązek negocjowania przez inwestorów z rządem Nunatsiavut umów o wpływie na środowisko) powodują, że od 2005 r., gdy planowane są inwestycje na obszarze objętym ugodą z Inuitami (lub dla projektów, które będą miały skutki dla tego obszaru) dochodzi do wymuszonych interakcji rządu prowincji z rządem regionalnym Nunatsiavut . Często nie mają one formy wyczerpującej definicję zarządzania wielopoziomowego i nie układają się harmonijnie, co budzi frustrację we władzach regionu . Przykładem może być konflikt związany z budową hydroelektrowni w Muskarat Falls . Wśród różnorodnych form zarządzania wielopoziomowego w regionie Nunatsiavut warto również wspomnieć rady współzarządzające zajmujące się dziką zwierzyną i rybołówstwem. Przykład ich działania to ustalanie corocznej liczby niedźwiedzi polarnych, na które można polować (Total Allowable Harvest) za ziemiach objętych porozumieniem z 2005 r. Takie decyzje wymagają współpracy zarówno z Inuitami z Labradoru (również ze starszyzną inuicką), naukowcami oraz władzami prowincji – ministrem prowincji ds. środowiska i zmiany klimatu (Minister of Environment and Climate Change) – ale również z instytucjami z Nunavik (Nunavik Marine Region Wildlife Management Board) i z Nunavut (Nunavut Wildlife Management Board), gdyż obszar migracji niedźwiedzi jest wspólny . Last but not least, należy zauważyć, że horyzontalny wymiar zarządzania wielopoziomowego w Nunatsiavut obejmuje zarówno samorządy gminne, jak i szereg organizacji pozarządowych, stowarzyszeń ludności rdzennej i prywatnych, a także firm czy mediów. Ich znaczenie, m.in. jako alternatywnych dostarczycieli usług rośnie w ostatnich latach. Podobnie jak alternatywny sposób podejmowania decyzji – zamiast rozwiązań „odgórnych” coraz więcej pomysłów rodzi się na samym dole, w oparciu o doświadczenia lokalne (o charakterze budżetów obywatelskich). Kluczowe znaczenie ma stałe włączenie tych nowych struktur w system zarządzania regionalnego .Ocena niezależnościJak do tej pory brakuje badań ukierunkowanych na zbudowanie narzędzi pozwalających na ocenę niezależności samorządów inuickich (czy szerzej samorządów rdzennych) w Kanadzie. Jedną z ciekawych prób podjęli Ozkan i Schott . Stworzyli oni ranking oparty o 4 kryteria: niezależność instytucjonalną, poziom reprezentacji, potencjał lokalny oraz niezależność fiskalną. Pierwszy element ocenia rodzaj administracji samorządowej (stopień jej zintegrowania i liczbę sfer, w których możliwe jest weto ze strony władz prowincji lub federalnych). Drugi, zakres reprezentacji mieszkańców (istnienie w pełni wybieralnej legislatury i sposób wyłaniania władzy wykonawczej). Trzeci element na podstawie odsetka osób pochodzenia rdzennego z wykształceniem wyższym ocenia kapitał ludzki regionu, co przekłada się na możliwość udziału w lokalnych władzach profesjonalnie wykształconych pracowników, zdolnych do formułowania polityk publicznych. Czwarte kryterium ocenia samodzielność finansową regionu, czyli stopień kontroli nad budżetem i zdolność do niezależnych decyzji w kluczowych sferach, na podstawie takich elementów jak stosunek przychodów własnych do wydatków i zadłużenia, a także wysokości transferów ze strony władz prowincji i federalnych .Biorąc pod uwagę te kryteria ocena Nunatsiavut jest stosunkowo wysoka. Region ma znaczącą niezależność instytucjonalną (zintegrowana administracja samorządowa oparta na wybieralnej legislaturze i zależnej do niej egzekutywie), a weto federalne lub prowincyjne jest ograniczone do 3 obszarów (ochrona środowiska, ochrona zdrowia oraz polityka wspierania dochodów) . Kapitał ludzki Nunatsiavut, choć niższy od średniej ogólnokanadyjskiej, jak również prowincji Nowa Fundlandia i Labrador, jest jednocześnie najwyższy spośród wszystkich regionów inuickich Kanady . Umożliwia to osiągniecie wysokich wskaźników zatrudnienia Inuitów w ramach administracji regionu (sięgających 80-90%) . Sytuacja fiskalna Nunatsiavut jest znacząco lepsza od innych samorządów inuickich, które pozostają w wysokim stopniu zależne od transferów finansowych ze strony władz prowincji i federalnych . Znaczna niezależność finansowa regionu wynika z porozumień dotyczących górnictwa i podziałów z opłat wydobywczych zawartych z prowincją . Nunatsiavut jest więc w relatywnie najlepszej pozycji do osiągniecia niezależności finansowej, co z kolei jawi się jako jeden z warunków na drodze do suwerenności . Potencjalnymi źródłami zagrożenia może stać się zależność od przemysłu surowcowego (przede wszystkim kopalni w Voisey’s Bay), szczególnie w perspektywie długoterminowej oraz jeżeli władze nie będą prowadziły strategii dywersyfikacji źródeł dochodów . Inną bolączką regionu są wskaźniki związane z kapitałem ludzkim, który wciąż znajduje się poniżej średniej dla Kanady, w szczególności widoczne jest to w zakresie zawodów medycznych . Jednym z elementów, który z jednej strony zwiększa potencjał ludzki regionu jest wysoki odsetek znajomości języka angielskiego wśród Inuitów z Labradoru. Z drugiej jednak strony rodzi to zagrożenie dla języka inuttitut, którego liczba użytkowników jest bardzo ograniczona . Wciąż też stoją przed rządem Nunatsiavut wyzwania związane z włączeniem wartości inuickich oraz instytucji na nich opartych w procesie podejmowania decyzji . Nie wiadomą pozostaje też długofalowy wpływ etnicznej konstrukcji władza na zarządzanie regionem . Kolejnym wyzwaniem może stać się ustalenie efektywnej formy relacji władz inuickich z innymi poziomami władz, która pozwoli na poszerzenie autonomii . Forma samorządu uzgodniona w Porozumieniu ziemskim z 2005 r. odwzorowuje w znacznym stopniu rozwiązania kanadyjskie, co może z jednej strony sprzyjać nabywaniu zdolności negocjacyjnych w kontaktach z innymi rządami czy instytucjami publicznymi lub prywatnymi. Z drugiej strony rodzi to ograniczenia związane z przekazywaniem kultury i wartości inuickich .Zakończenie16 lat, które minęło od utworzenia rządu Nunatsiavut nie pozwala jeszcze na wyrażanie ostatecznych ocen rozwoju tego regionu, jednak okres ten jest na tyle długi, że można pokusić się o pewne refleksje. Po pierwsze widać zmiany w kierunku coraz większej samodzielności władz samorządowych. Nie przeszkadza temu etniczna struktura władz, która jest wyjątkiem na tle innych regionów inuickich. Wręcz przeciwnie, pozwoliła ona na unikniecie podziałów i sporów pomiędzy władzami reprezentującymi wszystkich mieszkańców regionu, a organizacjami odpowiedzialnymi za obronę praw Inuitów (np. w Nunavik jest nim korporacja Makivik) . Drugim wnioskiem, który można wyciągnąć z historii powstania i funkcjonowania Nunatsiavut jest fakt, że Inuici z Labradoru nie pogodzili się z faktem odebrania (utraty) autonomii na rzecz kolonizatorów i w miarę zdobywania wiedzy, umiejętności oraz środków finansowych i technicznych dążyli i nadal dążą do odzyskania kontroli nad sposobem zarządzania swoimi ziemiami i przyszłością. Znajdują się również na tym etapie, że bez problemów są w stanie publicznie wyrażać sprzeciw wobec decyzji, z którymi się nie zgadzają. Działania władz inuickich napotykają niejednokrotnie na opór ze strony władz prowincji, jak również federalnych . Opór instytucjonalny związany z oddawaniem kontroli jest szczególnie widoczny w zakresie kontaktów z władzami z St. John’s w odniesieniu do zasobów naturalnych. Po części wynika to z faktu bycia regionem zagnieżdżonym i przekonaniu władz prowincji, że to one powinny reprezentować wszystkich mieszkańców niezależnie od tego, gdzie mieszkają. Niemniej jednak taki opór wywołuje negatywne skutki dla inuickiego samorządu, którego sukces zależy od stopniowego przekazywania coraz większego zakresu odpowiedzialności i zdolności do kontrolowania sfer przekazanych przez porozumienie ziemskie . Wydaje się jednak, ze sens samorządu Nunatsiavut leży w ciągłym pogłębianiu samodzielności, zdobywania doświadczeń i potencjału do przejmowaniu własnych decyzji i przejmowaniu odpowiedzialności. Wydaje się także, że nie sprawdzają się obawy o ograniczone możliwości rządu Nunatsiavut do samodzielnego uruchomiania nowych programów, co miało skutkować kontynuowaniem polityk narzuconych wcześniej przez władze federalne oraz prowincji . Proces powoływania własnej jednostki zajmującej się kwestią mieszkalnictwa stanowi dowód, że trwa budowanie potencjału pozwalającego na stopniowe przejmowanie odpowiedzialności za kolejne sfery wyznaczone w ramach Porozumienia ziemskiego. Podsumowując, władze Nunatsiavut zyskały możliwość kreowania własnego kierunku działań w wielu sferach, które są kluczowe z punktu widzenia zachowania kultury inuickiej, m.in. w zakresie zarządzania zasobami. Zdolność do zmiany, dostosowanie się do innowacji i adaptacja struktury zarządzania do nowych warunków, przy zachowaniu efektywności i zaufania ze strony mieszkańców może okazać się kluczowa dla sukcesu projektu budowy niezależności Nunatsiavut. Z drugiej strony niezbędne jest także zachowanie wsparcia ze strony władz prowincji oraz federalnych, w tym transferów finansowych.Bibliografia“300 Homes Were given Away for Free, and the Nunatsiavut Government Is Wondering Why.” CBC News, August 31, 2020. https://www.cbc.ca/news/canada/newfoundland-labrador/torngat-housing-free-homes-1.5704312.Alcantara, Christopher. “Explaining Aboriginal Treaty Negotiation Outcomes in Canada: The Cases of the Inuit and the Innu in Labrador.” Canadian Journal of Political Science 40, no. 1 (2007): 185–207. https://doi.org/DOI: 10.1017/S0008423907070060.———. “Implementing Comprehensive Land Claims Agreements in Canada: Towards an Analytical Framework.” Canadian Public Administration 60, no. 3 (2017): 327–48. https://doi.org/10.1111/capa.12219.———. Negotiating the Deal: Comprehensive Land Claims Agreements in Canada. Toronto: University of Toronto Press, 2013.Government of Newfoundland and Labrador. “Backgrounder Labrador Inuit Park Impacts and Benefits Agreement,” 2005. https://www.releases.gov.nl.ca/releases/2005/exec/0122n02back2.htm.Barry, Garrett. “N.L. Government, Labrador Leaders Make ‘significant’ Muskrat Falls Progress.” CBC News, October 25, 2016. https://www.cbc.ca/news/canada/newfoundland-labrador/dwight-ball-comments-meeting-1.3821277.Bartlett, Geoff. “Broken Promise: Nunatsiavut President, Premier Clash over Muskrat Falls Water Levels.” CBC News, September 19, 2017. https://www.cbc.ca/news/canada/newfoundland-labrador/johnannes-lampe-dwight-ball-muskrat-falls-water-levels-1.4296395.Bonesteel, Sarah. Canada’s Relationship with Inuit: A History of Policy and Program Development. Ottawa: Indian and Northern Affairs Canada, 2008.Nunatsiavut Government. “Budget Focuses on Governance, Infrastructure and Enhancing Programs and Services,” 2020. https://www.nunatsiavut.com/wp-content/uploads/2020/03/Budget-focuses-on-governance-infrastructure-and-enhancing-programs-and-services.pdf.Cameron, Kirk, and Graham White. Northern Governments in Transition: Political and Constitutional Development in the Yukon, Nunavut and the Western Northwest Territories. Montreal, Quebec; Ottawa, Ont.: Institute for Research on Public Policy, 1995.Dacks, Gurston. “Politics on the Last Frontier: Consociationalism in the Northwest Territories.” Canadian Journal of Political Science/Revue Canadienne de Science Politique 19, no. 2 (1986): 345–61.Nunatsiavut Government. “Department Overview,” 2021. https://www.nunatsiavut.com/department/lands-natural-resources/.Nunatsiavut Government. “Departments,” 2021. https://www.nunatsiavut.com/government/departments/.Newfoundland and Labrador Heritage. “Disappearance of the Beothuk,” 2013. https://www.heritage.nf.ca/articles/aboriginal/beothuk-disappearance.php.Felt, Lawrence, David C Natcher, and Andrea Procter. “Going Forward : Challenges and Opportunities for Self-Governance, Nunatsiavut.” In Settlement, Subsistence, and Change among the Labrador Inuit: The Nunatsiavummiut Experience, edited by David C. Natcher, Larry Lawrence Felt, and Andrea H Andrea Procter, 253–62. Winnipeg: University of Manitoba Press, 2012.Gabryś, Marcin. “Czym Są Inuit Impact Benefit Agreements.” Przemiany Ustrojowe, 2020. http://przemianyustrojowe.pl/eseje/czym-s-inuit-impact-benefit-agreements.———. “Nunavik - Samorządny Inuicki Region w Prowincji Quebec.” Przemiany Ustrojowe, 2021. http://przemianyustrojowe.pl/artykuy/nunavik-samorzdny-inuicki-region-w-prowincji-quebec.———. Przewodnik Po Konstytucji Kanady. Część Druga - Akt Konstytucyjny z 1982 R. Kraków: Księgarnia Akademicka, 2017.———. Przewodnik Po Konstytucji Kanady. Część Pierwsza - Akt Konstytucyjny z 1867 R. Kraków: Księgarnia Akademicka, 2016.Gierak-Onoszko, Joanna. 27 Śmierci Toby’ego Obeda. Warszawa: Dowody na istnienie, 2019.Goodyear, Sheena. “Scientists Back Inuit in Efforts to Limit Mercury Poisoning Risk from Muskrat Falls Hydro Project.” CBC News, October 26, 2016. https://www.cbc.ca/news/science/muskrat-falls-labrador-mehylmercury-1.3821827.Haysom, Veryan. “The Struggle for Recognition: Labrador Inuit Negotiations for Land Rights and Self-Government.” Etudes/Inuit/Studies 16, no. 1/2 (1992): 179–97. http://www.jstor.org/stable/42869740.Nunatsiavut Government. “Inuit Pathways,” 2021. https://www.nunatsiavut.com/department/inuit-pathways/.Irlbacher-Fox, Stephanie. “Finding Dahshaa Self-Government, Social Suffering and, Aboriginal Policy in Canada.” Vancouver: UBC Press, 2009.Kennedy, John C. “Being and Becoming Inuit in Labrador.” Études/Inuit/Studies 39, no. 1 (April 1, 2015): 225–42. https://doi.org/10.7202/1036085ar.“Labrador Inuit Land Claims Agreement,” 2005. https://www.nunatsiavut.com/wp-content/uploads/2014/07/Labrador-Inuit-Land-Claims-Agreement.pdf.Nunatsiavut Government. “Legal Services, Community Relations, Housing and Community Justice,” 2021. https://www.nunatsiavut.com/department/legal-services-community-relations-housing-and-community-justice/.“Northern Labrador’s Housing Crisis Forces Family to Live in Camper during Winter.” CBC News, November 7, 2020. https://www.cbc.ca/news/canada/newfoundland-labrador/nothern-labrador-housing-crisis-camper-1.5792542.“Nunatsiavut Election Act,” 2014. https://www.nunatsiavut.com/wp-content/uploads/2019/03/CIL-N-4-21-09-2018-Nunatsiavut-Elections-Act.pdf.“Nunatsiavut First Minister Resigns amid Allegations She Acted Inappropriately.” CBC News, December 3, 2019. https://www.cbc.ca/news/canada/newfoundland-labrador/nunatsiavut-minister-resigns-kate-mitchell-1.5382247.Nunatsiavut Government. “Nunatsiavut Housing Commission Closer to Reality,” 2021. https://www.nunatsiavut.com/wp-content/uploads/2021/05/NEWS-RELEASE-Nunatsiavut-Housing-Commission-closer-to-reality-1.pdf.“Nunatsiavut Renames Government Department to Revitalize, Protect Inuktitut.” CBC News, October 8, 2018. https://www.cbc.ca/news/canada/newfoundland-labrador/nunatsiavut-government-department-name-change-1.5311668.“Nunatsiavut Spends $12M in Mining Royalties.” CBC News, June 18, 2008. https://www.cbc.ca/news/canada/newfoundland-labrador/nunatsiavut-spends-12m-in-mining-royalties-1.709086.O’Keefe, Kevin. “Northwest Territories: Accommodating the Future.” In Provincial and Territorial Legislatures in Canada, edited by Gary Levy and Graham White, 207–20. Toronto and Buffalo and London: University of Toronto Press, 1989.Ozkan, Umut Riza, and Stephan Schott. “Political and Fiscal Limitations of Inuit Self- Determination in the Canadian Arctic.” In Northern Sustainabilities: Understanding and Addressing Change in the Circumpolar World, edited by Gary N. Wilson and Gail Fondahl, 77–93. Cham: Springer, 2017. https://doi.org/10.1007/978-3-319-46150-2_7.Nunatsiavut Government. “Post-Secondary Student Support Program (PSSSP),” 2021. https://www.nunatsiavut.com/department/psssp/.Procter, Andrea. “Nunatsiavut Land Claims and the Politics of Inuit Wildlife Harvesting in Nunatsiavut: Historical Attempts at Control.” In Settlement, Subsistence, and Change among the Labrador Inuit: The Nunatsiavummiut Experience, edited by David C. Natcher, Larry Lawrence Felt, and Andrea H Andrea Procter, 189–208. Winnipeg: University of Manitoba Press, 2012.Quinn, Eilís. “Inuit Gov in Atlantic Canada Postpones Election over COVID-19 Concerns.” Eye on the Arctic, April 1, 2020. https://www.rcinet.ca/eye-on-the-arctic/2020/04/01/inuit-gov-in-atlantic-canada-postpones-election-over-covid-19-concerns/.———. “Johannes Lampe Re-Elected as President in Inuit Region of Atlantic Canada.” Eye on the Arctic, October 14, 2020. https://www.rcinet.ca/eye-on-the-arctic/2020/10/14/johannes-lampe-re-elected-as-president-in-inuit-region-of-atlantic-canada/.Rodon, Thierry, and Minnie Grey. “The Long and Winding Road to Self-Government: The Nunavik and Nunatsiavut Experiences.” In Northern Exposure: Peoples, Powers and Prospects in Canada’s North, edited by Frances Abele, Thomas Courchene, Leslie Seidle, and France St-Hilaire, 317–43. Montreal: Institute for Research on Public Policy, 2009.Government of Newfoundland and Labrador. Department of Education. “School Board Transition,” n.d. https://www.gov.nl.ca/education/k12/boardtransition/.Sider, Gerald M. Skin for Skin: Death and Life for Inuit and Innu. Durham: Duke University Press, 2014.Sparkes, Ron. “Re: Polar Bear Total Allowable Harvest in the Labrador Inuit Settlement Area – 2017.” Torngat Secretariat, 2017. https://www.torngatsecretariat.ca/home/files/cat11/2017-polar_bear_tah_decision.pdf.“Speaker for Nunatsiavut Assembly Removed from Government after Inuit Status Questioned.” CBC News, November 27, 2020. https://www.cbc.ca/news/canada/newfoundland-labrador/blake-rudkowksi-membership-revoked-1.5817894.Statistics Canada. “Census Profile, 2016 Census. Division No. 11, Census Division [Census Division], Newfoundland and Labrador and Newfoundland and Labrador [Province],” 2019. https://www12.statcan.gc.ca/census-recensement/2016/dp-pd/prof/details/page.cfm?Lang=E&Geo1=CD&Code1=1011&Geo2=PR&Code2=10&SearchText=newfound&SearchType=Begins&SearchPR=01&B1=All&TABID=1&type=0.Stern, Pamela R. Historical Dictionary of the Inuit. Historical Dictionaries of Peoples and Cultures. Vol. no. 2. Lanham, Md: Scarecrow Press, 2004.The Nunatsiavut Constitiution Act (CIL 31-12-2012 N-3) (2012).The Nunatsiavut Constitution Act (IL 2005-02) (2005).Nunatsiavut Government. “The Path to Self-Government,” 2021. https://www.nunatsiavut.com/government/the-path-to-self-government/.Torngat Secretariat. “Torngat Joint Fisheries Board,” 2015. https://www.torngatsecretariat.ca/home/torngat-joint-fisheries-board.htm.Torngat Secretariat. “Torngat Wildlife & Plants Co-Management Board,” 2015. https://www.torngatsecretariat.ca/home/torngat-wildlife-and-plants-co-management-board.htm.“Tyler Edmunds Elected as First Minister of Nunatsiavut Government.” CBC News, January 26, 2020. https://www.cbc.ca/news/canada/newfoundland-labrador/tyler-edmunds-elected-as-first-minister-for-ng-1.5438199.White, Bailey, and Alyson Samson. “Q & A with Sarah Leo : Outgoing Nunatsiavut President Reflects on Her Term.” CBC News, April 5, 2016. http://www.cbc.ca/news/canada/newfoundland-labrador/sarah-leo-q-a-nu.White, Graham. “Westminster in the Arctic: The Adaptation of British Parliamentarism in the Northwest Territories.” Canadian Journal of Political Science 24, no. 03 (September 10, 1991): 499. https://doi.org/10.1017/S0008423900022666.Wilson, Gary N. “Multilevel Governance in Theory and in Practice: The Case of Nunatsiavut,” 2015. https://www.ippapublicpolicy.org/file/paper/1434084656.pdf.———. “Nested Federalism in Arctic Quebec: A Comparative Perspective.” Canadian Journal of Political Science 41, no. 1 (March 7, 2008): 71–92. https://doi.org/10.1017/S0008423908080116.———. “The Nunavik Commission and the Path to Self-Government in Arctic Quebec,” 2005. https://www.cpsa-acsp.ca/papers-2005/Wilson.pdf.Wilson, Gary N., Christopher Alcantara, and Thierry Rodon. “Multilevel Governance in the Inuit Regions of the Territorial and Provincial North.” In Aboriginal Multilevel Governance, edited by Martin Papillon, 43–64. Montreal, Kingston: McGill-Queen’s University Press, 2015. Wilson, Alcantara et al - Multilevel Governance in the Inuit.pdf.———. Nested Federalism and Inuit Governance in the Canadian Arctic. Vancouver: UBC Press, 2020.Zdjęcie nagłówka: "Ivitak Cove, Nachvek Fjord (Torngat Mountains National Park) Labrador, Canada" by Gregory 'Slobirdr' Smith is licensed under CC BY-NC-SA 2.0

Analiza

Nunavik - samorządny inuicki region w prowincji Quebec

28.04.2021

Dr Marcin GabryśZakład KanadyInstytut Amerykanistyki i Studiów PolonijnychUniwersytet Jagielloński w Krakowiemarcin.gabrys@uj.edu.plNa terenie Kanady zdecydowana większość Inuitów mieszka w jednej z czterech jednostek terytorialnych wchodzących w skład tzw. Inuit Nunangat[1]: Terytorium Nunavut, Regionie ugody Inuvialuit (Inuvialuit Settlement Region) w Terytoriach Północno-Zachodnich, Nunatsiavut w prowincji Nowa Fundlandia i Labrador oraz Nunavik w Quebecu. Niniejsza analiza poświęcona jest temu ostatniemu regionowi. Ma ona trzy cele: po pierwsze zarysowanie historii powstania tego regionu; po drugie przegląd instytucji politycznych funkcjonujących w Nunavik przy wykorzystaniu modelu zarządzania wielopoziomowego; a po trzecie ukazanie, ciągle niezakończonych, dążeń mieszkańców Nunavik do powiększeniazakresu autonomii politycznej.Porozumienie Zatoki Jamesa i Północnego QuebecuJako jednostka polityczna Nunavik[2] odnosi się do ziem inuickich leżących w prowincji Quebec objętych Porozumieniem Zatoki Jamesa i Północnego Quebecu (James Bay and Northern Quebec Agreement, JBNQA) z 1975 r.[3]. Jest to obszar o powierzchni około 443tys. kilometrów kwadratowych ulokowany powyżej 55. równoleżnika[4]. Zamieszkuje go w 15 osadach około 13 tysięcy osób, z których około 91 procent stanowią Inuici[5]. Geneza porozumienia JBNQA związana jest z przedstawionymi na początku lat 70. XX wieku planami budowy kompleksu hydroelektrowni na rzece La Grande River w rejonie Zatoki Jamesa (część Zatoki Hudsona). Ta gigantyczna inwestycja – nazywana „projektem stulecia” – zakładała powstaniesztucznych zbiorników zasilających turbiny produkujące energię elektryczną, dzięki czemu miano uzyskać zarówno tanie źródło energii, jak i miejsca pracy dla tysięcy mieszkańców Quebecu oraz korzyści finansowe dla całej prowincji[6]. Jednakże budowa oznaczała również znaczne zmiany środowiskowe, związane z koniecznością zalania terenów, które od niepamiętnych czasów były używane przez rdzennych mieszkańców tej części Ameryki Północnej (Inuitów oraz Cree i Naskapi) do polowań i połowów ryb. Mimo starań ze stronnych przedstawicieli tych grup władze Quebecu nie podjęły żadnych rozmów na temat skutków budowy hydroelektrowni, co było ich obowiązkiem w świetle istniejących uregulowań[7]. W takiej sytuacji Inuici i Cree zdecydowali się na interwencję prawną[8]. Sąd pierwszej instancji w listopadzie 1973 r. nakazał wstrzymanie prac. Choć decyzja ta została po kilku dniach uchylona przez sąd apelacyjny, to była ona bezprecedensowa i wytworzyła ogromną presję na władzach Quebecu obawiających się opóźnienia w rozbudowie potencjału energetycznego[9]. W momencie, gdy trwało jeszcze postępowanie sądowe Cree oraz Inuici rozpoczęli negocjacje z rządami prowincji oraz Kanady, które miały wyjaśnić status obszarów, na których prowadzono inwestycję[10]. Ich rezultatem było podpisanie w listopadzie 1975 r. porozumienia JBNQA. Miało ono pionierski charakter – przyczyniło się do rozwoju koncepcji praw ludności rdzennej i było ważnym osiągnięciem na długiej drodze do pogodzenia praw i interesów ludów rdzennych i pozostałych mieszkańców północnego Quebecu[11]. Co więcej JBNQA, od 1982 r. posiada status chronionego konstytucyjnie nowoczesnego traktatu[12], a jego zapisy mają pierwszeństwo nad innymi prawami ogólnego zastosowania w przypadku konfliktu z nimi[13].Porozumienie JBNQA uregulowało trzy główne kategorie spraw: po pierwsze, prawa ludności rdzennej na terenach wokół Zatoki Jamesa[14], po drugie, ustaliło strukturę zarządzania i administracji na tym obszarze, a po trzecie, wskazując prawa i zobowiązania zarówno strony federalnej i prowincji Quebec, jak i ludów rdzennych stworzyło sieć wzajemnych zobowiązań[15]. W odniesieniu do tego pierwszego zagadnienia zapisy JBNQA stanowiły, iż w zamian za zrzeczenie się praw pierwotnych (Aboriginal rights) do swoich tradycyjnych ziem, Inuici otrzymali wspólny (grupowy) tytuł własności do obszaru o powierzchni ok. 14 tys. km2 (tzw. ziemie kategorii I); na obszarze ok. 151 tys. km2 (tzw. ziemie kategorii II) uzyskali wyłączne prawo do myślistwa, rybołówstwa i traperstwa, oraz współudział w zarządzaniu tymi terenami w zakresie gospodarki leśnej, górnictwa oraz turystyki[16]. Pozostałe ziemie (tzw. kategoria III) – o powierzchni ok. 908tys. km2 – stały się terenami publicznymi i przeszły na własność prowincji Quebec[17]. W ramach rekompensaty rdzenni mieszkańcy otrzymali również 225 mln dolarów kanadyjskich[18].System władzyDruga kategoria spraw uregulowanych przez porozumienie JBNQA obejmowała stworzenie szkieletu zarządzania nowoutworzonym regionem. Jego pierwszy filar, czyli publiczna administracja – jej działalność dotyczy wszystkich mieszkańców Nunavik, niezależnie od faktu posiadania pochodzenia inuickiego – objęła trzy instytucje regionalne: Regionalny zarząd Kativik (Kativik Regional Government, KRG), Regionalną radę do spraw zdrowia i opieki społecznej Nunavik (Nunavik Regional Board of Health and Social Services, NRBHSS) oraz Radę szkolną Kativik (Kativik School Board, obecnie nosząca nazwę Kativik Ilisinariniq, KI), a także władze gminne w poszczególnych osadach[19]. KRG sprawuje podobną rolę jak regionalne władze municypalne w pozostałej części Quebecu (municipalité régionale de comté), pełniąc rolę instytucji parasolowej wobec pozostałych i jest odpowiedzialne za lokalny i regionalny rozwój gospodarczy, zatrudnienie i szkolenia, bezpieczeństwo publiczne[20], odnawialne surowce, mieszkalnictwo, prace publiczne, transport, telekomunikację oraz rekreację[21]. Rada KRG złożona jest z pochodzących z wyborów przedstawicieli lokalnych władz gminnych[22]. Wszelkie regulacje wydawane przez KRG (by-laws) muszą zostać przed wejściem w życie zatwierdzone przez Ministra ds. municypalnych prowincji Quebec. Inuici otrzymali także uprawnienia w zakresie spraw socjalnych i opieki zdrowia (zajmuje się nimi NRBHSS) oraz edukacji (leży w kompetencjach Kativik Ilisinariniq)[23]. Finansowanie tych regionalnych ciał wyspecjalizowanych zapewniają władze Quebecu[24], a poszczególni ministrowie nadzorują ich działania[25]. Należy pamiętać, że każda z opisanych powyżej trzech instytucji (KRG, NRBHSS, KI) działa niezależnie od innych (m.in. posiada osobny zarząd i podlega nadzorowi innych ministerstw Quebecu). W efekcie model zarządzania Nunavik jest „silnie rozdrobniony”[26].Najniżej w ramach publicznego filaru władzy w Nunavik ulokowane jest 14 osad inuickich[27]. Zostały one inkorporowane po 1975 r. jako nowy typ municypalitetów – tzw. gminy północne (northern villages), w których prawo głosu uzyskali zarówno Inuici, jak i pozostali mieszkańcy[28]. Uprawnienia gmin północnych obejmują m.in. pomoc w podejmowaniu i wspieraniu działań charytatywnych, edukacyjnych, naukowych, artystycznych lub literackich, szkoleń dla młodzieży i ogólnie rzecz biorąc, wszelkich przedsięwzięć z zakresu pomocy społecznej; pomoc w organizacji ośrodków poradnictwa rekreacyjnego i miejsc publicznych przeznaczonych do uprawiania sportu i rekreacji; promocja rozwoju przemysłowego, komercyjnego i turystycznego.Drugi filar struktury władzy w Nunavik stanowi korporacja Makivik (Makivik Corporation). Została powołana jako organizacja zarządzającą dla dobra całego regionu pieniędzmi otrzymanymi na mocy porozumienia z 1975 r.[29]. Makivik działa jako agencja rozwoju gospodarczego[30] i inwestuje w komercyjne przedsiębiorstwa[31]. Od regularnych korporacji różni ją struktura właścicielska – jedynie Inuici, określeni w JBNQA jako beneficjenci (Inuit beneficiaries), stanowią grupę udziałowców. Prezydent Makivik wybierany jest bezpośrednio przez wszystkich beneficjentów, a do zarządu wchodzą wybrani przedstawiciele z każdej z osad zlokalizowanych w Nunavik[32].Jeden z problemów struktury władzy w Nunavik jest związany z przyjęciem publicznego modelu instytucji uzupełnionego przez instytucje etniczne. Wybór takiej hybrydalnej formy wynikał z posiadania przewagi Inuitów w strukturze ludnościowej tego regionu. Spowodowało to jednak stworzenie podziałów między politycznym ramieniem Inuitów, czyli korporacją Makivik, odpowiedzialną za obronę praw Inuitów oraz publicznym ramieniem administracyjnym, które jest odpowiedzialne za dostarczanie usług wszystkim mieszkańcom Nunavik. Oba ramiona są całkowicie niezależne od siebie, a choć współpracują ze sobą przy konkretnych projektach, to taka współpraca ma dobrowolny charakter. Brak połączonej administracji regionalnej przedkłada się więc na kłopoty w koordynacji przy realizacji zadań publicznych.Co więcej, w sensie literalnym zakres władzy przekazany instytucjom w regionie nie jest znaczący[33]. Niemniej jednak, przykład Nunavik pokazuje, że brak formalnej autonomii nie musi oznaczać jej braku w praktyce. Okazuje się bowiem, że działalność publicznych instytucji władzy (przede wszystkim KRG oraz KI) doprowadziła do rozszerzenia niezależności i swobody w zarządzaniu funduszami, które obecnie sięgają 400 milionów dolarów kanadyjskich rocznie. System władzy utworzony w 1975 r. pozwolił również na przestrzeni lat na wyszkolenie znaczącej liczby liderów inuickich – dotyczy to zarówno tych instytucji, które mają charakter etniczny (np. Makivik), jak i publiczny (np. KRG)[34]. Pojawienie się silnych przywódców pochodzących ze społeczności rdzennych miało zasadnicze znaczenie z punktu widzenia walki o interesy tych grup w wielu miejscach na świecie. Jak podkreśla kanadyjski politolog G. Wilson „osiągnięcia regionu i jego mieszkańców w zakresie zarządzania powinny być przykładem tego, co jest możliwe w ramach ściśle ograniczonego i zdominowanego przez osadników systemu rządów w Quebecu i Kanadzie. Cierpliwy i ostrożny pragmatyzm Nunavimmiut [Inuitów z Nunavik – MG] pozwolił na stopniowy rozwój Nunavik, który będzie kontynuowany w miarę rozwoju regionu”[35].Zarządzanie wielopoziomoweJedną z teorii funkcjonującą w badaniach nad powstającymi w Kanadzie samorządnymi regionami ludności rdzennej, pozwalającą wyjść ponad opis dokonujących się przemian i ocenę problemów i wyzwań stojących przed nimi jest koncepcja zarządzania wielopoziomowego (multilevel governance)[36]. Ma ona zastosowanie do sytuacji, gdy przekraczane są granice wyznaczane przez konstytucyjnie określone reguły bądź struktury. Umożliwia to analizę sytuacji, w których proces podejmowania decyzji jest bardziej inkluzyjny i obejmuje szerokie spektrum aktorów, zarówno tych umocowanych konstytucyjnie, jak i takich, którzy takiego umocowania nie posiadają (mogą to być m.in. aktorzy prywatni lub pozapaństwowi)[37]. Takie cechy wykazują autonomiczne regiony inuickie na północy Kanady, w których rdzenni aktorzy (m.in. inuickie władze samorządowe czy organizacje powstałe na mocy porozumień ziemskich) mają możliwość partycypacji w procesie podejmowania decyzji, w którym uczestniczą też przedstawiciele innych poziomów władzy (m.in. rządu federalnego lub danej prowincji, jak również władz lokalnych). Koncepcja zarządzania wielopoziomowego pozwala więc na uwzględnienie zmian w zarządzaniu w dwóch ujęciach: wertykalnym – analizując zmiany powstałe na skutek włączania w proces podejmowania decyzji samorządów ludności rdzennej, które stają się kolejnym szczeblem w hierarchii władz – jak i horyzontalnym, który uwzględnia udział organizacji pozarządowych, jak również aktorów prywatnych[38].Model zarządzania Nunavik, niezależnie od posiadanej specyfiki w zakresie rozwiązań instytucjonalnych, związanej ze unikalnością historii tego regionu i warunków politycznych istniejących w prowincji Quebec, może służyć jako przykład wielowymiarowego zarządzania na obszarze Arktyki, jak również pozwala na obserwację przenikania się publicznych władz z instytucjami o charakterze etnicznym. Poziom wertykalny zarządzania wielopoziomowego w Nunavik składa się z opisanych powyżej trzech instytucji powołanych na mocy JBNQA (KRG, KI oraz NRBHSS). Wspólnie tworzą one regionalną publiczną strukturę władz, która z kolei jest bezpośrednio włączona w wertykalną strukturę władz prowincji[39]. Nunavik jest przykładem regionu zagnieżdżonego (nested region) zarówno w sensie geograficznym, jak i politycznym w ramach większej jednostki terytorialnej kanadyjskiej federacji[40]. Może być więc analizowany przy wykorzystaniu koncepcji zagnieżdżonego federalizmu (nested federalism) definiowanej jako system zarządzania federalnego, w którym autonomiczna jednostka terytorialna istnieje w ramach jednostki składowej federacji[41]. Niezależność takiej zagnieżdżonej jednostki terytorialnej jest ograniczona i mniejsza niż ta posiadana przez jednostkę składową federacji, w której skład wchodzi, ale jest większa niż autonomia posiadana przez władze miejskie lub lokalne[42]. Status jednostki zagnieżdżonej lokuje się pomiędzy prowincją a władzą miejską i ma cechy trzeciej kategorii rządu, po władzy federalnej i prowincjonalnej. W ramach koncepcji zagnieżdżonego federalizmu ważne jest, że relacje pomiędzy trzema poziomami odbywają się na zasadzie trójstronnej[43]. W związku z tym struktury instytucjonalne państwa muszą dążyć do reprezentowania i uwzględniania interesów każdej ze stron[44]. Taki charakter ma trzeci element stworzony przez Porozumienie Zatoki Jamesa i Północnego Quebecu, czyli sieć wzajemnych zobowiązań rządu federalnego, prowincji Quebec, jak i Inuitów. Przykładowo art. 22 JBNQA ustanawiał procedurę oceny wpływu na środowisko, tworząc m.in. Komisję doradczą ds. środowiska James Bay (James Bay Advisory Committee on the Environment) oraz Komisję oceniającą (Evaluating Committee) mające głos doradczy w ocenie wpływu na środowisko inwestycji planowanych na ziemiach kategorii III zgodnie z JBNQA[45].Wymiar horyzontalny struktury władzy w Nunavik składa się przede wszystkim z korporacji Makivik. Posiada one szereg cech pozwalających zaklasyfikować ją jako aktora pozarządowego, bo choć ma ona strukturę korporacji, to jej udziałowcami nie są inwestorzy, a beneficjenci porozumień ziemskich. Co więcej w celach statutowych Makivik ma zapisaną obronę praw Inuitów z Nunavik, jak również wspieranie rozwoju społecznego i gospodarczego Inuitów[46]. To powoduje, że korporacja odgrywa znaczącą rolę jako polityczny reprezentant regionu Nunavik podczas negocjacji międzyrządowych z władzami Quebecu czy federalnymi[47]. Mandat do realizowania tych funkcji Makivik czerpie z faktu bycia demokratycznie wybieraną strukturą, ale nie wchodzącą w skład istniejącego publicznego systemu władzy[48]. Jej etniczny charakter oznacza, że zarząd Makivik jest rozliczany i odpowiada jedynie przed Inuitami z Nunavik i nie podlega kontroli ani przez rząd prowincji, ani przez władze federalne. Taka sytuacja powoduje, że Makivik dysponuje względną niezależnością. Z drugiej strony jednak, wiele z działań podejmowanych przez Makivik ma wpływ na wszystkich mieszkańców Nunaviku, niezależnie od ich pochodzenia (m.in. w zakresie programów związanych z budownictwem mieszkaniowym). Chociaż rola reprezentanta interesów politycznych Inuitów bywa niekiedy kwestionowana, a relacje z beneficjentami oraz instytucjami władzy publicznej nie zawsze układają się harmonijnie, to zgodnie z oceną G. Wilsona „korporacja dobrze służyła potrzebom politycznym regionu [i] rozwinęła również krytyczny potencjał ludzki i doświadczenie dla Nunavik”[49]. Kanadyjski badacz zauważa też, że „Makivik na nowo zdefiniował pojęcie społecznej odpowiedzialności biznesu, przyczyniając się do rozwoju społeczno-gospodarczego regionu i jego mieszkańców w sposób wykraczający poza to, co podejmowałaby typowa korporacja nierdzenna”[50].Droga w kierunku samorządu inuickiegoW wyniku ograniczeń ram negocjacyjnych porozumień ziemskich istniejących w latach 70. regionalna administracja Nunavik nie uzyskała autonomicznych uprawnień legislacyjnych, a jedynie niezależność administracyjną, co oznacza m.in., że w Nunavik nie ma wybieralnego zgromadzenia legislacyjnego[51]. Przez kilka dekad, które minęły od podpisania Porozumienia JBNQA doszło jednak do znaczących zmian w podejściu władz Kanady do konstrukcji władz w regionach zarządzanych przez grupy rdzenne[52]. Dało to możliwość powstania samorządów rdzennych, m.in. w ramach inuickiego regionu Nunatsiavut. W tym czasie idea poszerzenia autonomii Nunavik wielokrotnie stanowiła przedmiot debaty publicznej – odbyły się w tej sprawie trzykrotnie konsultacje publiczne, pięć razy organizowano referenda, a pomiędzy nimi trwały intensywne negocjacje w celu zbudowania konsensusu. Za każdym razem natrafiano na szereg wyzwań, zarówno tych o charakterze wewnętrznym, jak i zewnętrznym.Stały problem stanowią istniejące wśród Inuitów z Nunavik podziały, z których najbardziej widoczny był ruch dysydencki powstały jeszcze w czasie negocjacji JBNQA[53]. Aby odbudować jedność, jeszcze pod koniec lat 80. prace nad kierunkiem zmian powierzono reprezentantom wybranym przez wszystkich Inuitów z Nunavik[54]. Efektem działań Komitetu Konstytucyjnego Nunavik (Constitutional Committee of Nunavik) był projekt konstytucji, który w 1991 r. przyjęto w regionalnym referendum. W kolejnych latach przemiany polityczne utknęły jednak w miejscu, gdyż po raz kolejny wzrosły nastroje separatystyczne w Quebecu[55]. Ruch separatystyczny już w 1980 r., gdy odbyło się pierwsze referendum separatystyczne w tej prowincji, wstrzymał prace nad zmianami w statusie Nunavik[56]. Drugie referendum w 1995 r., w związku z wyraźną opozycją Inuitów wobec planów odłączenia Quebecu od Kanady, okazało się jeszcze większą barierą[57]. W ich sprzeciwie można znaleźć echa niechęci do władz francuskojęzycznej prowincji związane z niemal zupełnym brakiem zaangażowania w opiekę nad Inuitami jeszcze przed okresem Spokojnej rewolucji[58]. Kolejną przeszkodą opóźniającą przemiany polityczne okazały się negocjacje konstytucyjne prowadzone na poziomie federalnym w drugiej połowie lat 80. i na początku lat 90. XX wieku[59].Dopiero w 1997 r. wznowiono więc rozmowy pomiędzy Inuitami, a rządem Quebecu i Kanady. W kolejnych latach powołano specjalną komisję, która po odbyciu serii spotkań z mieszkańcami i przedstawicielami władz opracowała w 2001 r. raport („Amiqqaaluta – Let Us Share”). Zakładał on stworzenie legislatury Nunavik (Nunavik Assembly) i osobnego sądu, przyznanie statusu dla języka inuickiego (obok angielskiego i francuskiego), jak również prawo do nakładania podatków i opłat, a także konsolidację dotychczasowych instytucji tego regionu w ramach jednego rządu Nunavik (Nunavik Government)[60]. Władze miały zachować publiczny charakter, a rząd uzyskać szereg połączeń instytucjonalnych w ramach systemu politycznego prowincji i Kanady[61]. Propozycja z 2001 r. stała się podstawą do prowadzenia dalszych negocjacji między władzami Quebecu, federacji oraz Inuitami reprezentowanymi przez Makivik. W czasie ich trwania napotkano jednak na szereg trudności, które nie tylko wydłużyły prace – wstępne porozumienie podpisano dopiero w 2007 r., a końcową wersję po kolejnych czterech latach – ale także ograniczyły plany reform[62]. W efekcie porozumienie z 2011 r. było skromniejsze niż zakładano wcześniej – ustalało warunki połączenia dotychczasowych instytucji i powołania nowych, ale nie przekazywało im większych niż dotychczas uprawnień. Brakowało też wielu z proponowanych przed laty innowacyjnych rozwiązań. Te tematy miały zostać dookreślone w kolejnej fazie rozmów[63]. Porozumienie wynegocjowane w tym kształcie zostało przedstawione mieszkańcom Nunavik w trakcie szeregu sesji informacyjnych. Po ich zakończeniu, 27 kwietnia 2011 r. odbyło się regionalne referendum, w którym mieszkańcy mieli zdecydować o losie projektu. Przy frekwencji sięgającej 54,5 procent 67 procent ważnych głosów oddano przeciw reformie[64].Taki rezultat początkowo zaskoczył wielu obserwatorów. Głębsze analizy pokazały jednak, że przyczyną odrzucenia porozumienia z 2011 r. był krytyczny stosunek mieszkańców Nunavik do proponowanej konstrukcji władz. Była ona oceniana jako niewystarczająca dla samorządu inuickiego, który miał stać się niezależny od władz quebeckich[65]. Wskazywano też, że nie zdołano zaspokoić aspiracji politycznych Inuitów, gdyż nie zaoferowano dodatkowego zakresu władzy[66], a nawet nie przedstawiono konkretnych planów jak będzie wyglądała druga faza negocjacji[67]. Inuici od wielu dekad powtarzają zarzut ignorowania ich głosu i oczekiwali, że nowa struktura będzie gwarantowała obligatoryjne konsultacje i pełny udział w każdym etapie podejmowania decyzji politycznych[68]. Brak takich zapisów spowodował, że większość rdzennych mieszkańców nie chciało podpisywać porozumienia, które określano jako „czek in blanco”[69].Aż do początku XXI wieku Inuici z Nunavik bardzo rzadko decydowali się na publiczne wyrażenie sprzeciwu wobec przedstawicieli władzy[70]. Debaty przed referendum w 2011 r. okazały się przełomowe w tym zakresie. W mediach społecznościowych toczyła się gorąca dyskusja – powstały dwa silne obozy zwolenników i przeciwników powstania nowej struktury władz regionu Nunavik, a grupa wzywająca do głosowania na „nie” działała w pełni otwarcie. Szczególną popularność zdobył portal Facebook – specjalna grupa zgromadziła prawie 1000 osób, co stanowiło niemal 10% wszystkich mieszkańców Nunavik. Stała się ona miejscem ujścia dla wielu obaw związanych z referendum, jak i innych aspektów życia w Nunavik[71]. Zdaniem kanadyjskiej antropolożki Caroline Hervé przebieg kampanii stanowi dowód na zyskiwanie przez Inuitów pewności siebie, która jest pokłosiem gromadzenia wiedzy i umiejętności[72]. Inuici odzyskują wolną wolę i świadomość posiadania możliwości odmowy współpracy.W tych kategoriach należy spoglądać na podjęcie w 2012 r. po raz trzeci w historii regionu próby ustalenia wspólnych oczekiwań w odniesieniu do nowego kształtu systemu władzy w Nunavik. Etap wstępny obejmował publiczne wysłuchania i konsultacje, po których w 2014 r. ogłoszono raport (Parnasimautik Consultation Report)[73]. Znalazły się w nich zapisy o konieczności zapewnienia adekwatnego finansowania i większej kontroli nad usługami i programami publicznymi. Zwiększanie puli pieniędzy dla regionu bez kontrolowania przez Inuitów kierunku zmian uznawano za działanie niewystarczające. Wskazywano, że dekolonizacja musi zacząć się od przekazania odpowiedzialności m.in. za system edukacyjny. Quebec oraz Kanada muszą uznać, że Inuici stanowią lud, o własnej historii, ideologii i filozofii, z własnymi priorytetami i potrzebami. Kolejnym krokiem było przyjęcie w marcu 2015 r. Deklaracji Inuitów z Nunavik (Nunavik Inuit Declaration) na walnym zgromadzeniu korporacji Makivik[74]. Zawarto w niej zapisy o dążeniu do poprawy dobrobytu Inuitów z Nunavik zgodnie z ich kulturą, językiem oraz sposobem życia, popieraniem rozwoju gospodarczego jedynie, gdy ma on zrównoważony i sprawiedliwy charakter, jak również spełnia standardy ekologiczne oraz związane z ochroną społeczeństwa. Takie założenia miały być osiągnięte w ramach nowej struktury samorządu Nunavik, której ostateczny kształt miała zostać ustalony w kolejnych negocjacjach z rządami Kanady i Quebecu.Proponowana w obu dokumentach nowa wizja samorządności inuickiej oparta jest na zmianie reguł władzy i podporządkowania. Inuici nie chcą być dłużej jedynie podmiotem praw ustanawianych bez ich zgody przez rządy prowincji i federacji. Jest to wyraz osiągnięcia nowego poziomu autonomii politycznej tego ludu. Autonomia polityczna dla Inuitów jest podobna do autonomii osobistej – dostępnej wtedy, gdy osoba jest w stanie zaspokoić swoje potrzeby bez konieczności zwracania się o pomoc do innych osób. Taka sytuacja jest możliwa, gdy posiada się odpowiednie zasoby. Dlatego autonomia polityczna zbiorowości nie jest możliwa bez zdobycia odpowiedniej wiedzy i umiejętności oraz środków finansowych i technicznych. Do czasu spełnienia tych warunków Inuici podporządkowywali się decyzjom i prawom ustanawianym przez rządy czy to Kanady, czy też Quebecu. Oczekiwali jednak wsparcia ze strony przedstawicieli jednego czy też drugiego poziomu władzy. Działając jako „żywiciele rodziny” władze miały również wspierać Inuitów w zdobywaniu wiedzy i zasobów, co w efekcie pozwoliłby na stworzenie warunków do powstania samorządu inuickiego[75]. Bez poniesienie statusu Inuitów do równego poziomu z przedstawicielami władzy federalnej i prowincji, nie możliwe byłoby bowiem wyrażanie sprzeciwu przez Inuitów w sytuacji, gdy nie zgadzali się z podejmowanymi decyzjami[76]. Zmiany w strukturze władz Nunavik nie mają jednak oznaczać radykalnego rozdzielenia od Quebecu czy Kanady – samorząd ma być ulokowany w ramach partnerstwa z władzami obu poziomów. Strona inuicka ma stać się jednakże równym partnerem, który uczestniczy w swoistej wymianie, oferując w zamian za usługi swoje „bogactwo, umiejętności i wiedzę”[77]. Nowa relacja ma być oparta na równości, która dla Inuitów oznacza posiadanie autonomii i gwarancję już nie muszą podążać za nikim[78].Ostatnia odsłona dążenia do reform samorządowych w Nunavik rozpoczęła się w 2018 r., gdy wznowiono prace nad nowym projektem reform. W maju tego roku Makivik zorganizowała spotkanie z udziałem wszystkich głównych organizacji działających w Nunavik, na którym przyjęto deklarację, w której organizacja ta otrzymała upoważnienie do negocjacji samorządu opartego na wartościach, dziedzictwie, tożsamości, kulturze i języku inuickim. W lutym 2019 r. głównym negocjatorem strony inuickiej została Mary Simon, była ambasador Kanady w Danii, a także była prezes ICC oraz Inuit Tapiriit Kanatami[79]. W czerwcu 2019 r. Ottawa i Makivik podpisali wstępny protokół, który wyznaczał warunki dalszych negocjacji nad nową konstytucją Nunavik[80]. Kolejnym krokiem będzie wypracowanie ram współpracy z prowincją Quebec.Warto na koniec wskazać, że w ostatnich latach zmienił się kontekst w jakim prowadzone są negocjacje – prawa ludności rdzennej w Kanadzie są już w dużym stopniu ustalone przez sądy kanadyjskie. Dodatkowo rządzący od 2015 r. liberałowie Justina Trudeau uznają relacje z ludnością rdzenną za najważniejszy z priorytetów[81]. Choć dorobek rządu jest mniejszy niż zapowiedzi, to można zachować pewną dozę optymizmu, jeżeli chodzi o przebieg rozmów[82]. Z pewnością jednak wyzwaniem pozostanie zapewnienie władzom Nunavik odpowiednich środków finansowych i technologicznych w procesie przejmowania odpowiedzialności[83]. Ważnym kontekstem jest również pandemia COVID-19, która doprowadziła utworzenia nowego ciała składającego się z liderów wszystkich sił politycznych w Nunavik (Nunavik Leaders Group, NLG), w którego skład weszli przedstawiciele KRG, NRBHSS, KI oraz Makivik Corporation[84].ZakończeniePółnocne obszary Kanady od kilku dekad stanowią teren złożonego eksperymentu politycznego. Elementem charakterystycznym stały się unikalne rozwiązania instytucjonalne powstające w wyniku zawierania porozumień ziemskich. Mimo różnic w sytuacji Nunavik w stosunku do innych grup rdzennych, doświadczenia tego regionu mogą stanowić wzór w dążeniach do większej autonomii i samorządności. 45 lat istnienia instytucji publicznych pozwoliło bowiem na zbudowanie potencjału ludzkiego, który stał się filarem do stopniowego przejmowania kontroli nad własnymi sprawami. Co więcej udało się zbudować kanały komunikacji i szereg więzów zarówno z władzami prowincji, jak i federalnymi. Proces budowy regionalnego samorządu inuickiego, choć w dalszym ciągu niezakończony, wydaje się umacniać zdolności do kontrolowania własnych decyzji przez Inuitów i stanowi kluczowy krok na drodze do ich samodeterminacji[85].Bibliografia2015 Nunavik Inuit Declaration: Proud, United and Determined, 2015, https://www.krg.ca/en-CA/publications/parnasimautik.Aboriginal peoples in Canada: Key results from the 2016 Census, 2017, https://www150.statcan.gc.ca/n1/daily-quotidien/171025/dq171025a-eng.htm?indid=14430-1&indgeo=0.Alcantara C., Davidson A., Negotiating aboriginal self-government agreements in Canada: an analysis of the Inuvialuit experience, „Canadian Journal of Political Science” 2015, t. 48, nr 3.Bonesteel S., Canada’s Relationship with Inuit: a History of Policy and Program Development, Indian and Northern Affairs Canada, Ottawa 2008.Census Profile, 2016 Census Région du Nunavik, https://www12.statcan.gc.ca/census-recensement/2016/dp-pd/prof/details/page.cfm?Lang=E&Geo1=HR&Code1=2417&Geo2=PR&Code2=24&SearchText=Region du Nunavik&SearchType=Begins&SearchPR=01&B1=All&GeoLevel=PR&GeoCode=2417&TABID=1&type=0 [10 październik 2019 r.].Cloutier C., L’autonomie gouvernementale du Nunavik : une redéfinition des relations de pouvoir [w:] Université du Québec à Montréal, Université du Québec à Montréal 2010.Etzel E., The Current Quebec Separatist Debate and Its Influence on the First Nations of Quebec [w:] Carnegie Mellon University, Carnegie Mellon University 2015.Gabryś M., Polityka wewnętrzna Kanady. Patriacja konstytucji, Quebec, rdzenni mieszkańcy [w:] Kanada na przełomie XX i XXI wieku: polityka, społeczeństwo, edukacja, M. Kijewska-Trembecka (red.), Księgarnia Akademicka, Kraków 2013.Reflections on the James Bay and Northern Quebec Agreement, A. Gagnon, G. Rocher (red.), Quebec Amerique, Montreal 2002.Gabryś M., Jak inuickie terytoria w Kanadzie reagują na pandemię COVID-19, przemianyustrojowe.pl, 2020, http://przemianyustrojowe.pl/eseje/jak-inuickie-terytoria-w-kanadzie-reaguj-na-pandemi-covid-19.Gourdeau É., Genesis of the James Bay and Nothern Québec Agreement [w:] Reflections on the James Bay and Northern Quebec Agreement, A. Gagnon, G. Rocher (red.), Quebec Amerique, Montreal 2002.Gourdeau É., Synthesis of the James Bay and Northern Québec Agreement [w:] Reflections on the James Bay and Northern Quebec Agreement, A. Gagnon, G. Rocher (red.), Quebec Amerique, Montreal 2002.Hervé C., Le pouvoir du „non” dans le processus d’autonomie politique au Nunavik, „Études/Inuit/Studies” 2014, t. 38, nr 1–2.Hervé C., The Social Life of Political Institutions Among the Nunavik Inuit (Arctic Québec, Canada) [w:] Northern Sustainabilities: Understanding and Addressing Change in the Circumpolar World, G. N. Wilson, G. Fondahl (red.), Springer, Springer 2017.Hervé C., Wrapped in Two Flags: The Complex Political History of Nunavik, „American Review of Canadian Studies” 2017, t. 47, nr 2.Janda R., Why Does Form Matter? The Hybrid Governance Structure of Makivik Corporation, „Vermont Law Review” 2006, t. 30, nr 1965.Mas S., Trudeau lays out plan for new relationship with indigenous people, CBC News, 18.12.2015, https://www.cbc.ca/news/politics/justin-trudeau-afn-indigenous-aboriginal-people-1.3354747.Morin R., The James Bay and Northern Québec Agreement and the Development of Aboriginal Rights [w:] Reflections on the James Bay and Northern Quebec Agreement, A. Gagnon, G. Rocher (red.), Quebec Amerique, Montreal 2002.Nungak Z., Quebecer?? Canadian? ... Inuk! [w:] On the Land: Confronting the Challenges to Aboriginal Self-determination in Northern Quebec and Labrador, K. A. Cannon, B. W. Hodgins (red.), Dundurn Press, Toronto 1995.Ozkan U.R., Schott S., Political and Fiscal Limitations of Inuit Self- Determination in the Canadian Arctic [w:] Northern Sustainabilities: Understanding and Addressing Change in the Circumpolar World, G. N. Wilson, G. Fondahl (red.), Springer, Cham 2017.Quinn E., Quebec Inuit pass self-determination resolution, http://www.rcinet.ca/eye-on-the-arctic/2019/03/27/quebec-inuit-pass-self-determination-resolution/ [28 marzec 2019 r.].Rodon T., Grey M., The long and winding road to self-government: the Nunavik and Nunatsiavut experiences [w:] Northern Exposure: Peoples, Powers and Prospects in Canada’s North, F. Abele, T. Courchene, L. Seidle, F. St-Hilaire (red.), Institute for Research on Public Policy, Montreal 2009.Smith J., Trudeau defends record on Indigenous issues, as stump speech mentions are brief, CBC News, 20.10.2019, https://www.cbc.ca/news/canada/manitoba/justin-trudeau-indigenous-winnipeg-1.5328086.Stern P.R., Massif S.A., Historical dictionary of the Inuit, Scarecrow Press, Lanham, Md 2004, t.no. 2.The James Bay and Northern Quebec Agreement (JBNQA) .The Quebec Boundaries Extension Act, 1912, 2 Geo. V, c. 45, .Wilson G.N., Multilevel Governance in Theory and in Practice: The Case of Nunatsiavut, 2015.Wilson G.N., Nested federalism in Arctic Quebec: A comparative perspective, „Canadian Journal of Political Science” 2008, t. 41, nr 1.Wilson G.N., Nunavik and the Multiple Dimensions of Inuit Governance, „American Review of Canadian Studies” 2017, t. 47, nr 2.Wilson G.N., The Nunavik Commission and the Path to Self-Government in Arctic Quebec, https://www.cpsa-acsp.ca/papers-2005/Wilson.pdf .Wilson G.N., Alcantara C., Mixing Politics and Business in the Canadian Arctic: Inuit Corporate Governance in Nunavik and the Inuvialuit Settlement Region, „Canadian Journal of Political Science” 2012, t. 45, nr 04.Wilson G.N., Alcantara C., Rodon T., Multilevel Governance in the Inuit Regions of the Territorial and Provincial North [w:] Aboriginal multilevel governance, M. Papillon (red.), McGill-Queen’s University Press, Montreal, Kingston 2015.Wilson G.N., Selle P., Indigenous Self-Determination in Northern Canada and Norway, „IRPP Study” 2019, nr 69.[1] Aboriginal peoples in Canada: Key results from the 2016 Census, 2017, https://www150.statcan.gc.ca/n1/daily-quotidien/171025/dq171025a-eng.htm?indid=14430-1&indgeo=0, (20.11.2020).[2] Nazwa Nunavik jest preferowana przez starszyznę inuicką. Poza nią stosowane jest również określenie Kativik.[3] Porozumienie JBNQA dotyczyło początkowo dwóch grup ludności rdzennej – Cree i Inuitów – jednak w 1978 dołączyli również Naskapi. The James Bay and Northern Quebec Agreement, 1975, http://caid.ca/AgrJamBayNorQueA1975.pdf (20.11.2020).[4] Tereny sięgające brzegów Zatoki Hudsona zostały dodane do obszaru prowincji Quebec w 1912 r. na mocy ustawy The Quebec Boundaries Extension Act, 1912, 2 Geo. V, c. 45.[5] Największą miejscowością jest Kuujjuaq (mieszka w niej 2300 osób). Census Profile, 2016 Census Région du Nunavik, https://www12.statcan.gc.ca/census-recensement/2016/dp-pd/prof/details/page.cfm?Lang=E&Geo1=HR&Code1=2417&Geo2=PR&Code2=24&SearchText=Region du Nunavik&SearchType=Begins&SearchPR=01&B1=All&GeoLevel=PR&GeoCode=2417&TABID=1&type=0, (20.06.2019).[6] É. Gourdeau, Genesis of the James Bay and Nothern Québec Agreement [w:] Reflections on the James Bay and Northern Quebec Agreement, A. Gagnon, G. Rocher (red.), Quebec Amerique, Montreal 2002, s. 18.[7] Na mocy par. 3 ust. 3 pkt c ustawy The Quebec Boundaries Extension Act, 1912 rdzenni mieszkańcy zachowali swoje prawa, a władze Quebecu były zobowiązane do uzyskania ich zrzeczenia zgodnie z obowiązującymi procedurami.[8] Wniosek do sądu poprzedziła akcja zbierania podpisów, jak również publiczne protesty w Montrealu zorganizowaną wspólnie z działaczami na rzecz ochrony środowiska. É. Gourdeau, Genesis of the James Bay and Nothern Québec Agreement, op. cit., s. 21.[9] Ibid., s. 22.[10] Rozmowy zbiegły się też w czasie z tzw. sprawą Caldera, w której kanadyjskie sądy po raz pierwszy potwierdziły istnienie tzw. pierwotnego prawa do ziemi posiadanego przez ludność rodzimą. W jej następstwie powstała polityka rządu wobec roszczeń do ziemi ludności rdzennej, a rząd federalny zdecydował, że będzie prowadził negocjacje związane z uregulowaniem statusu własności ziem na których zamieszkiwali kanadyjscy przedstawiciele ludności rdzennej. Calder et al. v. Attorney General of British Columbia, [1973] SCR 313. [11] Przełomowy charakter porozumienia JBNQA jest widoczny się zauważyć, jak wskazuje René Morin, w fakcie, że rozwijana przez kanadyjski Sąd Najwyższy doktryna pierwotnych praw rdzennych mieszkańców jest podobna do kategorii ziem zdefiniowanym w tym porozumienia, o którym szerzej pisze w kolejnym akapicie. R. Morin, The James Bay and Northern Québec Agreement and the Development of Aboriginal Rights [w:] Reflections on the James Bay and Northern Quebec Agreement, A. Gagnon, G. Rocher (red.), Quebec Amerique, Montreal 2002, s. 44.[12] Stanowiło ono zupełną nowość w porównaniu do traktatów zawieranych przez Koronę z ludnością rdzenną do 1923 r. – zwanych obecnie traktatami historycznymi – i stało się wzorcem dla wielu późniejszych umów – zwanych nowoczesnymi traktatami ziemskimi.[13] Na mocy art. 35(1) Aktu Konstytucyjnego z 1982 roku. Por. Quebec (Attorney General) v. Moses, 2010 SCC 17, [2010] 1 SCR 557.[14] Obejmowało obszar 1082 000 kilometrów kwadratowych rozciągający się na południe od Zatoki Jamesa.[15] É. Gourdeau, Synthesis of the James Bay and Northern Québec Agreement [w:] Reflections on the James Bay and Northern Quebec Agreement, A. Gagnon, G. Rocher (red.), Quebec Amerique, Montreal 2002.[16] W 2008 r. Nunavik zyskał kontrolę nad obszarem morskim (Nunavik Marine Region), co przyniosło własność na część szelfu kontynentalnego i wyspy wokół wybrzeża.[17] Podział ten regulował art. 7 JBNQA.[18] É. Gourdeau, Synthesis of the James Bay and Northern Québec Agreement, op. cit.[19] T. Rodon, M. Grey, The long and winding road to self-government: the Nunavik and Nunatsiavut experiences [w:] Northern Exposure: Peoples, Powers and Prospects in Canada’s North, F. Abele, T. Courchene, L. Seidle, F. St-Hilaire (red.), Institute for Research on Public Policy, Montreal 2009.[20] W 1995 r. rząd regionalny KRG powołał własne siły policyjne (Kativik Regional Police Force), a jego odziały są obecne w każdej z osad. Służą w nich w większości oficerowie inuiccy i jest to jedyna inuicka podstawowa formacja policyjna. S. Bonesteel, Canada’s Relationship with Inuit: a History of Policy and Program Development, Indian and Northern Affairs Canada, Ottawa 2008, https://www.aadnc-aandc.gc.ca/eng/1100100016900/1100100016908, (20.02.2019); Kativik Regional Government, Kativik Regional Police Force, 2020, http:// www.krg.ca/eu/public_security/index.html, (20.11.2020).[21] KRG odgrywa również kluczową rolę w zakresie planowania przestrzennego, m.in. sporządzając ogólny plan rozwoju. T. Rodon, M. Grey, The long and winding road to self-government: the Nunavik and Nunatsiavut experiences, op. cit.[22] Przedstawiciele powoływani są przez władze gmin inuickich oraz jednej – Kawawachikamach – w której mieszkańcy pochodzą z Pierwszego Narodu Naskapi.[23] Rada zajmuje się szkolnictwem podstawowym, średnim oraz dla dorosłych, a każda z 14 osad w Nunavik ma przynajmniej jedną szkołę nadzorowaną przez radę. Art. 16.0.10 oraz 17.0.59 The James Bay and Northern Quebec Agreement (JBNQA). [24] Część funduszy pochodzi też od władz federalnych. G.N. Wilson, C. Alcantara, T. Rodon, Multilevel Governance in the Inuit Regions of the Territorial and Provincial North [w:] Aboriginal multilevel governance, M. Papillon (red.), McGill-Queen’s University Press, Montreal, Kingston 2015, s. 52.[25] Zarówno władze federalne, jak i prowincji mają prawo veta w stosunku do zarządzeń wydawanych przez te instytucje, z wyjątkiem polityki kulturalnej oraz językowej. Ministerstwo edukacji Quebecu nie ma prawa veta wobec zarządzeń Rady szkolnej Nunavik dotyczących kultury inuickiej oraz języka inuktitut. U.R. Ozkan, S. Schott, Political and Fiscal Limitations of Inuit Self- Determination in the Canadian Arctic [w:] Northern Sustainabilities: Understanding and Addressing Change in the Circumpolar World, G. N. Wilson, G. Fondahl (red.), Springer, Cham 2017, s. 85. Organizacja opieki zdrowotnej jest dostosowana do specyfiki warunków panujących na północy. Każda z 14 osad w Nunavik ma stację pielęgniarską, która oferuje pomoc w zakresie opieki zdrowotnej (w tym stomatologii) oraz inne usługi socjalne. Tylko większe zatrudniają jednak lekarzy. W całym inuickim terytorium w Quebecu są dwa szpitale: w Puvirnituq oraz w Kuujjuaq. T. Rodon, M. Grey, The long and winding road to self-government: the Nunavik and Nunatsiavut experiences, op. cit.[26] T. Rodon, M. Grey, The long and winding road to self-government: the Nunavik and Nunatsiavut experiences, op. cit.[27] Na obszarze Nunavik zlokalizowana jest osada Whapmagoostui, która ma status wsi Cree (Cree village) i podlega Zarządowi Regionu Cree.[28] Obecne nazwy tych miejscowości to Kuujjuaraapik, Umiujaq, Inukjuaq, Puvirnituq, Akulivik, Ivujivik, Salluit, Kangirsujuaq, Quartaq, Kangirsuk, Aupaluk, Tasiujaq, Kuujjuaq, Kangirsualujjuaq. Struktura lokalnych władz obejmuje burmistrza oraz od dwóch do sześciu radnych, w zależności od wielości osady. Jeden z członków rady jest mianowany jako przedstawiciel KRG. Wybory lokalne odbywają się na zasadach zbliżonych do obowiązujących w pozostałych częściach Kanady (wymagane jest posiadanie obywatelstwa kanadyjskiego oraz ukończenie 18 lat oraz zamieszkiwanie na terytorium od co najmniej 12 miesięcy).[29] W kanadyjskiej Arktyce, na wzór amerykański, powstały tzw. inuickie korporacje rozwoju gospodarczego (Inuit economic development corporation, IECD), które reprezentują inuickich beneficjentów porozumień ziemskich. G.N. Wilson, C. Alcantara, Mixing Politics and Business in the Canadian Arctic: Inuit Corporate Governance in Nunavik and the Inuvialuit Settlement Region, „Canadian Journal of Political Science” 2012, t. 45, nr 04.[30] IEDC działają jak spółki prawa handlowego i są odpowiedzialne wobec swoich udziałowców, którymi jest każdy inuicki beneficjent porozumień ziemskich.[31] Jest między innymi właścicielem dwóch linii lotniczych świadczących usługi na kanadyjskiej Północy: First Air i Air Inuit.[32] Więcej na temat struktury Makivik pisze R. Janda, Why Does Form Matter? The Hybrid Governance Structure of Makivik Corporation, „Vermont Law Review” 2006, t. 30, nr 1965.[33] Jednym z ograniczeń Porozumienia JBNQA był brak zapisów dotyczących rozwoju gospodarczego ponad zachowanie tradycyjnego sposobu życia Inuitów. Kontrastuje to z późniejszymi traktatami z ludnością rdzenną zawieranymi w Kanadzie. Kolejną różnicą jest również brak zapisów o udziale w opłatach wnoszonych przez firmy zaangażowane w projekty wydobywcze. G.N. Wilson, Nunavik and the Multiple Dimensions of Inuit Governance, „American Review of Canadian Studies” 2017, t. 47, nr 2, s. 158.[34] Szereg osób pochodzących z Nunavik pełniło funkcję nie tylko we władzach regionalnych, ale również na poziomie ogólnokanadyjskim i międzynarodowym. Przykładem może być Sheila Watt-Cloutier z kolei w latach 1995-1998 była przewodniczącą kanadyjskiej części Okołobiegunowej Rady Inuitów (Inuit Circumpolar Council, ICC), w okresie 2002-2006 była międzynarodową przewodniczącą całej ICC, a w 2007 r. nominowano ją do pokojowej nagrody Nobla.[35] G.N. Wilson, Nunavik and the Multiple Dimensions of Inuit Governance, op. cit., s. 158.[36] G.N. Wilson, Multilevel Governance in Theory and in Practice: The Case of Nunatsiavut, 2015; G.N. Wilson, C. Alcantara, T. Rodon, Multilevel Governance in the Inuit Regions of the Territorial and Provincial North, op. cit.[37] G.N. Wilson, Multilevel Governance in Theory and in Practice: The Case of Nunatsiavut, op. cit., s. 3.[38] Ibidem.[39] Taka konstrukcja ogranicza autonomię władz Nunavik, co ma szczególne znaczenie z uwagi na fakt, że zgodnie z podziałem władzy w federacji kanadyjskiej edukacja, ochrona zdrowia oraz opieka społeczna znajdują się pod kontrolą prowincji.[40] Podobny charakter ma region Nunatsiavut w ramach prowincji Nowa Fundlandia i Labrador, a także dwa regiony inuickie w ramach stanu Alaska: North Slope Borough i Northwest Arctic Borough. G.N. Wilson, Nunavik and the Multiple Dimensions of Inuit Governance, op. cit., s. 151.[41] W odniesieniu do północnych regionów Kanady koncepcja ta jest rozwijana przez G. Wilsona. G.N. Wilson, Nested federalism in Arctic Quebec: A comparative perspective, „Canadian Journal of Political Science” 2008, t. 41, nr 1, ss. 75–77; G.N. Wilson, The Nunavik Commission and the Path to Self-Government in Arctic Quebec, 2005, https://www.cpsa-acsp.ca/papers-2005/Wilson.pdf , (20.06.2019).[42] Przykładem mogą być różnice w obowiązaniu regulacji prawnych w Nunavik i pozostałych częściach Quebecu – m.in. ustawa nakazująca naukę w języku francuskim, tzw. Prawo 101, nie obowiązuje na terenie Nunavik, a programy opieki dziennej, które we francuskojęzycznej prowincji przeznaczone są dla dzieci, w Nunavik obejmują również seniorów.[43] W przypadku Nunavik, biorąc po uwagę specyfikę quebeckiego separatyzmu, duże znaczenie ma fakt, że zagnieżdżone porozumienie federalne opiera się na JBNQA, którego stroną jest rząd federalny. Powoduje to zachowanie integralności terytorialnej istniejącego regionu, jednocześnie pozwalając na skanalizowanie dążenia regionu autonomicznego (lub regionów) do większej autonomii.[44] G.N. Wilson, The Nunavik Commission and the Path to Self-Government in Arctic Quebec, op. cit., ss. 7–10.[45] Podobny charakter mają również Komisja ds. oceny oddziaływania na środowisko i społeczeństwo (Environmental and Social Impact Review Committee) oraz Panel ds. oceny oddziaływania na środowisko i społeczeństwo (Environmental and Social Impact Review Panel).[46] Wśród zadań korporacji znajduje się m.in.: zmniejszania ubóstwa i wspierania dobrobytu, jak również rozwoju edukacji Inuitów, rozwijanie społeczności inuickich, jak również wspieranie, promocja oraz pomoc w zachowaniu inuickiego stylu życia, wartości i tradycji. Makivik była instytucją, która pozwalała na trening wielu liderów inuickich, którzy następnie mogli kontynuować działalność w ramach instytucji samorządowych, ogólnokanadyjskich, jak również międzynarodowych. G.N. Wilson, Nunavik and the Multiple Dimensions of Inuit Governance, op. cit., ss. 155–158. G.N. Wilson, C. Alcantara, Mixing Politics and Business in the Canadian Arctic: Inuit Corporate Governance in Nunavik and the Inuvialuit Settlement Region, op. cit.[47] Makivik ma na tyle istotną pozycję, że większość obserwatorów jest przekonana, że organizacja ta dominuje w życiu politycznym Nunavik.[48] Wybory do zarządu tej organizacji są najważniejszymi wyborami w regionie Nunavut.[49] G.N. Wilson, Nunavik and the Multiple Dimensions of Inuit Governance, op. cit., s. 156.[50] Ibidem.[51] U.R. Ozkan, S. Schott, Political and Fiscal Limitations of Inuit Self- Determination in the Canadian Arctic, op. cit., s. 86.[52] W ciągu kilku dekad powstało kilka wersji zasad ramowych dotyczących negocjacji porozumień ziemskich, w których znalazły się m.in. zapisy o niezbywalnym prawie do samorządu. Zob. C. Alcantara, A. Davidson, Negotiating aboriginal self-government agreements in Canada: an analysis of the Inuvialuit experience, „Canadian Journal of Political Science” 2015, t. 48, nr 3, ss. 568–569.[53] Ruch dysydencki powstał jako wyraz sprzeciwu wobec znajdującej się w umowie JBNQA klauzuli o zrzeczeniu się praw pierwotnych przez Inuitów po jej podpisaniu. R. Morin, The James Bay and Northern Québec Agreement and the Development of Aboriginal Rights, op. cit., s. 44.[54] Ustalono tak w referendum w 1987 r.[55] Por. pracę na temat separatyzmu i stosunku z ludnością rdzenną w Quebecu napisaną przez Emily Etzel. E. Etzel, The Current Quebec Separatist Debate and Its Influence on the First Nations of Quebec.[56] 13 maja 1980 r. Inuici z Nunavik przeprowadzili własne referendum przed plebiscytem organizowanym przez władze Quebecu. 87 procentów głosujących zdecydowało wówczas o przekazaniu korporacji Makivik Corporation mandatu do rozpoczęcia negocjacji na temat statusu politycznego Nunaviku po ewentualnym odłączeniu Quebecu od Kanady. Przegrana separatystów w referendum spowodowała, że nie było potrzeby zmiany statusu politycznego tego regionu. Reflections on the James Bay and Northern Quebec Agreement, A. Gagnon, G. Rocher (red.), Quebec Amerique, Montreal 2002, s. 243. Z. Nungak, Quebecer?? Canadian? ... Inuk! [w:] On the Land: Confronting the Challenges to Aboriginal Self-determination in Northern Quebec and Labrador, K. A. Cannon, B. W. Hodgins (red.), Dundurn Press, Toronto 1995, s. 24.[57] W grudniu 1994 r. Inuici wydali oświadczenie, w którym sprzeciwili się planom separatystów z Partii quebeckiej. W październiku 1995 r. Inuici wspólnie z Cree, częścią Innu oraz Montagnais zorganizowali ponownie własne głosowanie, w którym ponad 90 procent osób zagłosowało przeciw odłączeniu się od Kanady. Z. Nungak, Quebecer?? Canadian? ... Inuk!, op. cit., s. 24. Dodatkowo rozmowy utrudniała kampania przed drugim referendum separatystycznym. G.N. Wilson, Nested federalism in Arctic Quebec: A comparative perspective, op. cit., s. 78.[58] Również w późniejszych dekadach władza federalna była postrzegana przez grupy rdzenne w Quebecu, jak ta, na której można polegać w znacznie większym stopniu. Zob. P.R. Stern, S.A. Massif, Historical dictionary of the Inuit, Scarecrow Press, Lanham, Md 2004, t.no. 2, ss. 130–131.[59] M. Gabryś, Polityka wewnętrzna Kanady. Patriacja konstytucji, Quebec, rdzenni mieszkańcy [w:] Kanada na przełomie XX i XXI wieku: polityka, społeczeństwo, edukacja, M. Kijewska-Trembecka (red.), Księgarnia Akademicka, Kraków 2013, ss. 34–36.[60] P.R. Stern, S.A. Massif, Historical dictionary of the Inuit, op. cit., ss. 115–116. G.N. Wilson, The Nunavik Commission and the Path to Self-Government in Arctic Quebec, op. cit., ss. 10–12.[61] M.in. poprzez powołane Konferencji Nunavik (Nunavik Conference) będącą forum łączącym przedstawicieli Nunavik, Quebecu oraz Kanady. G.N. Wilson, Nested federalism in Arctic Quebec: A comparative perspective, op. cit., ss. 78–82.[62] S. Bonesteel, Canada’s Relationship with Inuit: a History of Policy and Program Development, op. cit.[63] G.N. Wilson, Nested federalism in Arctic Quebec: A comparative perspective, op. cit., ss. 82–85.[64] W każdej z 14 gmin Nunavik większość osób była przeciwna porozumieniu. Quebec Inuit vote against self-government plan, CBC News, 30.04.2011, https://www.adn.com/arctic/article/quebec-inuit-vote-against-self-government-plan/2011/05/01/, (20.11.2020); C. Hervé, The Social Life of Political Institutions Among the Nunavik Inuit (Arctic Québec, Canada) [w:] Northern Sustainabilities: Understanding and Addressing Change in the Circumpolar World, G. N. Wilson, G. Fondahl (red.), Cham, Springer 2017, s. 102. Zob. też C. Hervé, Le pouvoir du „non” dans le processus d’autonomie politique au Nunavik, „Études/Inuit/Studies” 2014, t. 38, nr 1–2; C. Cloutier, L’autonomie gouvernementale du Nunavik : une redéfinition des relations de pouvoir.[65] C. Hervé, Wrapped in Two Flags: The Complex Political History of Nunavik, „American Review of Canadian Studies” 2017, t. 47, nr 2, s. 143.[66] Szczególne rozczarowanie związane było z niewystarczającymi uprawnieniami nowych władz w zakresie ochrony języka i kultury inuickiej.[67] Taktyka, która wybrano – negocjacje nowych uprawnień i funduszy dopiero po zmianach w strukturze – wynikała z chęci zmniejszenia obaw rządu prowincji Quebec, jak również przełamana oporu istniejących trzech administracji regionalnych. O braku poparcia dla takiej strategii wiedziano już w czasie konsultacji w poszczególnych osiedlach. Community Capability and Development in Nunavik Research Project, Community Meeting in Puvirnituq, 2011, http://www.mcgill.ca/ccdin/files/ccdin/community_meeting_in_puvirnituq_-_minutes.pdf, (20.11.2020).[68] Zarzuty braku konsultacji oraz wpływu na wybór przedstawicieli negocjujących porozumienia samorządowego pojawiały się regularnie podczas spotkań w poszczególnych osadach na przestrzeni wielu lat, również w czasie kampanii przed referendum w 2011 r. C. Hervé, The Social Life of Political Institutions Among the Nunavik Inuit (Arctic Québec, Canada), op. cit., ss. 99–100.[69] W negocjacjach odmówili udziału wpływowi Inuici, m.in. Zebedee Nungak (główny inuicki negocjator umowy JBNQA), Charlie Watt i Mary Simon.[70] Wyjątkiem było wspominane już wcześniej powstanie ruchu dysydenckiego wobec porozumienia JBNQA.[71] Que. Inuit vote against self-government plan, CBC News, 29.04.2011, http://www.cbc.ca/news/canada/north/que-inuit-vote-against-self-government-plan-1.1008412; Nunavik - L'impasse, un an après le referendum, Le Devoir, 25.04.2011, http://www.ledevoir.com/politique/canada/348352/nunavik-l-impasse-un-an-après-le-référendum.[72] C. Hervé, The Social Life of Political Institutions Among the Nunavik Inuit (Arctic Québec, Canada), op. cit., s. 102.[73] Parnasimautik Consultation Report, 2014, https://parnasimautik.com/wp-content/uploads/2014/12/Parnasimautik-consultation-report-v2014_12_15-eng_vf.pdf, (20.11.2020). [74] 2015 Nunavik Inuit Declaration: Proud, United and Determined, 2015, https://www.krg.ca/en-CA/publications/parnasimautik, (20.11.2020).[75] W ramach kultury inuickiej zakorzenione jest podążanie i zgoda ze zdaniem rodziców czy też starszego rodzeństwa, gdy posiadają oni potrzebne lub pożądane materiały lub towary niematerialne. W podobnych kategoriach Inuici oceniają „podążanie za prawem innych społeczeństw”. Władza ma być bowiem dostarczycielem (provider) – jej autorytet jest oparty na fakcie posiadania zasobów (jedzenia, rzeczy materialnych, ale i wiedzy), której nie posiadają pozostali, ale szacunek zdobywa dopiero wtedy, gdy dzieli się tymi zasobami. Zdaniem Inuitów obowiązkiem rządu jest dostarczanie pieniędzy, usług publicznych czy infrastruktury. C. Hervé, The Social Life of Political Institutions Among the Nunavik Inuit (Arctic Québec, Canada), op. cit., s. 101.[76] Ibid., s. 102.[77] Ibidem.[78] Ibid., s. 101.[79] E. Quinn, Quebec Inuit pass self-determination resolution, http://www.rcinet.ca/eye-on-the-arctic/2019/03/27/quebec-inuit-pass-self-determination-resolution/, (20.11.2020).[80] S. Rogers, Nunavik Inuit sign deal with Ottawa to launch self-government negotiations, Nunatsiaq News, 20.06.2019, https://nunatsiaq.com/stories/article/nunavik-inuit-sign-deal-with-ottawa-to-launch-self-government-negotiations/, (20.11.2020).[81] S. Mas, Trudeau lays out plan for new relationship with indigenous people, CBC News, 18.12.2015, https://www.cbc.ca/news/politics/justin-trudeau-afn-indigenous-aboriginal-people-1.3354747, (20.11.2020).[82] J. Smith, Trudeau defends record on Indigenous issues, as stump speech mentions are brief, CBC News, 20.10.2019, https://www.cbc.ca/news/canada/manitoba/justin-trudeau-indigenous-winnipeg-1.5328086, (20.11.2020).[83] Nowe strumienie finansowania może dać proponowana zmiana podziału ziem dokonanego w JBNQA, tak aby Inuici uzyskali prawa do wydobycia surowców na ziemiach, które do tej pory nie są pod ich bezpośrednią kontrolą. Wskazuje się również, że firmy wydobywające surowce dążą do zminimalizowania kosztów procesów sądowych i wolą negocjować tzw. porozumienia o wpływie z Inuitami, aby uzyskać zgodę na działanie (tzw. social license). Takie umowy mogą stać się ważnym źródłem pieniędzy.Parnasimautik Consultation Report, 2014, op. cit. [84] Pisałem o tym w tekście Jak inuickie terytoria w Kanadzie reagują na pandemię COVID-19, przemianyustrojowe.pl, 2020, http://przemianyustrojowe.pl/eseje/jak-inuickie-terytoria-w-kanadzie-reaguj-na-pandemi-covid-19, (29.11.2020).[85] G.N. Wilson, P. Selle, Indigenous Self-Determination in Northern Canada and Norway, „IRPP Study” 2019, nr 69, s. 11.