Logo Thing main logo

Czym są Inuit Impact Benefit Agreements

Pełny tytuł: Czym są Inuit Impact Benefit Agreements na przykładzie porozumienia pomiędzy Qikiqtani Inuit Association i Baffinland Iron Mines dotyczącego rozbudowy kopalni Mary River na Ziemi Baffina w Nunavut


Kolejną okazją do pokazania zmian, jakie w ostatnich kilkudziesięciu latach dokonały się w systemie politycznym Kanady w związku z odzyskiwaniem praw do samorządu przez rdzennych mieszkańców tego kraju są tzw. umowy o wpływie i korzyściach dla Inuitów (Inuit Impact and Benefit Agreements, IIBA). Ich zawarcie jest prawnym wymogiem przed rozpoczęciem niemal każdego dużego projektu wydobywczego lub infrastrukturalnego na terytorium Nunavut. Celem IIBA jest ocena ryzk i szans związanych z nowymi inwestycjami gospodarczymi dla społeczności inuickich i zapewnienie im maksymalizacji korzyści i zagwarantowanie ewentualnych odszkodowań za poniesione straty czy to o charakterze społecznym, czy też ekologicznym. Wprowadzenie obowiązku negocjacji takich umów jest pokłosiem wielu dekad walki Inuitów z kolonialnym i patriarchalnym traktowaniem przez władze federalne, które podejmowały decyzję o lokalizacji inwestycji bez badania jakie będę ich faktyczne efekty dla lokalnych mieszkańców. Od początku lat 90. XX wieku umowy o wpływie i korzyściach są negocjowane pomiędzy potencjalnym inwestorem, a samorządną organizacją inuicką, bez udziału władz publicznych. Stały się one elementem zwiększenia realnego wpływu Inuitów i doskonałą ilustracją tzw. wielopoziomowego zarządzania, a dla niektórzy politologów wręcz dowodem na istnienie w Nunavut dwóch równoległych systemów władzy: jednego w ramach rządu publicznego, a drugiego w ramach sieci organizacji inuickich.


Na początku lipca 2020 r. z ogłoszono, że 16 czerwca 2020 r. podpisano nowe porozumienie IIBA pomiędzy Qikiqtani Inuit Association (QIA) i firmą Baffinland Iron Mines Corporation z Toronto dotyczące rozbudowy kopalni Mary River zlokalizowanej na północnym krańcu Ziemi Baffina. Jego zapisy znacząco zwiększają dotychczasowe zobowiązania inwestora w zakresie zmniejszenia wpływu społeczno-gospodarczego i związanego ze środowiskiem naturalnym, jak również zapewniają kontrolę i nadzór samych Inuitów nad realizacją tych obietnic. Porozumienie określane jako Inuit Certainty Agreement (ICA) jest wskazywane jako „nowy wzorzec” dla przyszłych umów IIBA, które od tej pory mają dawać Inuitom zasadniczo większy wpływ na ocenę faktycznych skutków wiążących się z powstaniem wielkich projektów w Arktyce. Ten element pozostawał bowiem wielokrotnie punktem spornym pomiędzy społecznościami inuickimi a koncernami i przyczyniał się do podsycania nieufności i poczucia bycia wykorzystywanym, co stało się doświadczeniem m.in. Inuitów z Nunavik, którzy w 1995 r. zawarli pierwszą umowę IIBA dotycząca budowy kopalni Raglan. Zanim przejdziemy do oceny znaczenia nowego porozumienia ICA, warto nakreślić ramy systemu politycznego Nunavut, najmłodszego z trzech kanadyjskich terytoriów.


Powstanie w 1999 r. Nunavut był finalnym krokiem w trwającym ponad dwie dekady procesie odzyskiwania praw do ziemi przez Inuitów ze wschodniej Arktyki. W jego wyniku na ogromnym obszarze – ponad 2 mln km2, czyli prawie 21% powierzchni Kanady – utworzono publiczny rząd o strukturze i kompetencjach zbliżonych do pozostałych terytoriów. Choć z racji stabilnej i stałej przewagi liczebnej – Inuici w liczącym niecałe 36 tys. mieszkańców (0,1% ludności Kanady) Nunavut stanowią prawie 84% społeczeństwa – rdzenni mieszkańcy uzyskali uprzywilejowaną pozycję wyborczą, to mają oni również dodatkowe gwarancje swojego specjalnego statusu. Dzieje się tak na mocy wielu zapisów zawartego w 1993 r. porozumienia ziemskiego Nunavut Land Claims Agreement (NLCA), będącego w istocie chronioną konstytucyjne umową między Inuitami (zwanych beneficjentami) a władzami Kanady. Po pierwsze, w zamian za zrzeczenie się roszczeń do ziemi Inuici posiadają zbiorowy tytuł własności do około 350 tysięcy kilometrów kwadratowych gruntów (ponad 16,5% obszaru Nunavut).



Po drugie, NCLA wyznaczył organizacje strzegące interesów Inuitów i dbające o wypełnianie zapisów NCLA przez władze publiczne. W Nunavut są to: Nunavut Tunngavik Incorporated (NTI) oraz 3 regionalne organizacje, z których jedną jest tytułowa Qikiqtani Inuit Association, reprezentująca interesy Inuitów z Ziemi Baffina (i zarządzająca częścią z gruntów uzyskanych w ramach NCLA). Prawo do wyboru władz tych organizacji mają wyłącznie inuiccy beneficjenci porozumienia NCLA, a one same cechują się silną legitymację polityczną. NTI, jak i QIA choć nie mają publicznego charakteru, to ogrywają publiczne role i w znaczący sposób moderują publiczny charakter rządu terytorialnego w Nunavut.


Po trzecie, na mocy NCLA powołano także specjalne ciała współzarządzające. Te tzw. instytucje zarządzania publicznego (Institutions of Public Government, IPS) współdziałają z rządem Nunavut, ale nie stanowią jego części i nierzadko działają w opozycji do niego. Jednym z IPSów jest Rada ds. oceny oddziaływania w Nunavut (Nunavut Impact Review Board, NIRB) dokonująca przeglądów oddziaływania środowiskowego i socjoekonomicznego planowanych inwestycji. NIRB, którego połowa z regularnych członków jest mianowana jest przez NTI, pełni kluczową rolę w procesie wydawania zgody na duże inwestycje wydobywcze, a jej podstawowym celem jest ochrona i promowanie obecnego i przyszłego dobrobytu mieszkańców Nunavut i społeczności oraz ochrona integralności ekosystemu Nunavut.


Choć NIRB ma uprawnienia quasi-decyzyjne i ogrywa znaczącą rolę w procesie podejmowania decyzji politycznych w Nunavut, to artykuł 26 NCLA dodatkowo powiększa wpływ Inuitów na decyzje w sferach, które mają dla tej grupy specjalne znaczenie, m.in. w odniesieniu do spraw społeczno-kulturowych. Wskazuje on, że wszystkie nowe przedsięwzięcia gospodarcze muszą przynosić korzyści Inuitom i w tym celu nakazuje inwestorom, aby podjęły negocjacje porozumień IIBA z właściwymi terytorialnie organizacjami inuickim. Takie umowy zawierają zwykle zapisy o odszkodowaniach, gwarantowanym poziomie zatrudnienia Inuitów czy funduszach na szkolenia i inwestycje w społeczności lokalne. Takie porozumienia, negocjowane przez regionalne organizacje inuickie bez udziału rządu Nunavut lub władz municypalnych, są ważnymi elementami wpływającym na rozwój społeczny i ekonomiczny. Pozwalają też na jeszcze silniejsze kontrolowanie kierunku zmian przez samych Inuitów


Zarysowany powyżej schemat udziału instytucji inuickich w procesie podejmowania decyzji o charakterze gospodarczym można zilustrować na podstawie historii budowy tytułowej kopalni w Mary River – kluczowej dla gospodarki całego Nunavut inwestycji i jednej z największych projektów wydobywczych ostatnich dekad w Kanadzie. O jej wysokiej wartości stanowi fakt, że wydobywana w niej ruda żelaza, którą zlokalizowano w północnej części Ziemi Baffina już w latach 60. XX w., ma bardzo wysoką jakość i bez wzbogacania może być eksportowana do Europy. Kopalnia, która była planowana od początku XXI wieku po uzyskaniu przez inwestora – firmę Baffinland Iron Mines Corporation z Toronto – porozumienia z NTI oraz promesy przyszłej umowy z QIA została zatwierdzona przez NIRB w 2012 r. Rok później QIA podpisała IIBA z właścicielem, które 5 lat później renegocjowano, dopisując dodatkowe wymogi uwzględniające rosnące oczekiwania Inuitów, którzy zostali objęci oddziaływaniem kopalni. Pierwsze wydobycie kopalnia przeprowadziła w lecie 2015 r. W tym samym czasie inwestor rozpoczął starania o jej rozbudowę, chcąc zwiększyć wydobycie. W ramach tzw. drugiej fazy życia kopalni firma Baffinland planuje, że produkcja wzrośnie z 6 mln ton do 12 mln ton (a być może nawet 30 mln), co będzie możliwe dzięki budowie linii kolejowej łączącej kopalnię z portem w Milne Inlet (obecnie transport urobku do portu prowadzony jest ciężarówkami). Koszt nowego projektu szacowany jest na 900 mln dolarów. Mimo upływu lat proces uzyskiwania zgód dla drugiej fazy wciąż nie został zakończony, a rozbudowa nadal budzi kontrowersje. Najważniejsze dotyczą wpływu zwiększonego wydobycia na migracje stad karibu czy efektów wzmożonego ruchu statków (i lodołamaczy) na ssaki morskie.


Firma Baffinland konsekwentnie koryguje wnioski w sprawie rozbudowy kopalni i ponawia aplikację do NIRB. Obecna faza oceny inwestycji przez to ciało została wstrzymana przez pandemię COVID-19, ale podstawowym problemem pozostawał ciągły brak zgody Inuitów. W listopadzie 2019 r. publiczne wysłuchanie w ramach procesu prowadzonego przez NIRB zakończyło się impasem, po tym jak wskazano na zagrożenia związane z przecinaniem przez planowaną kolej ścieżek, którymi poruszają się karibu, jak również niewystarczającymi konsultacjami w ramach wspólnot inuickich.


Fakt, że 16 czerwca 2020 r. podpisano nowe porozumienie ICA, wydaje się w istocie próbą zakończenia kryzysu wynikającego z braku zaufania ze strony Inuitów. Negocjacje ICA prowadzone w imieniu Inuitów z Ziemi Baffina przez QIA obejmowały konsultacje z członkami społecznościami, które w największym stopniu są lub będą w przyszłości dotknięte skutkami funkcjonowania kopalni Mary River i wyrażały swoje obiekcje na różnych etapach zatwierdzania rozbudowy Mary River. W efekcie w ICA znalazły się zarówno zapisy mające na celu zmianę dotychczasowych warunków działania kopalni, jak i te determinujące jej rozbudowę. Można podzielić je na 5 części : pierwsza dotyczy kontrolowania i monitorowania przez Inuitów zmian w środowisku naturalnym i realizacji ustalonych wspólnych planów zarządzania jego ochroną; druga określa sposoby kompensacji wpływu kopalni na dziką przyrodę; trzecia wyznacza sposoby prowadzące do uzyskania zakładanego poziomu zatrudniania Inuitów przez firmę Baffinland oraz zlecania prac firmom inuickim przez inwestora; czwarta opisuje bezpośrednie korzyści poszczególnych osad inuickich (zarówno finansowe jak i innego rodzaju); ostatnia zwiększa udział w zyskach z kopalni dla Inuitów. Szacuje się, że te nowe zobowiązania mają wartość 100 milionów dolarów.


W ramach ICA nie doszło jednak do wyjaśnienia wszystkich różnic pomiędzy Baffinland a QIA, m.in. w dalszym ciągu pozostały obawy związane z wpływem ruchu statków na życie morskie. Należy również pamiętać, że podpisanie ICA nie zmieniło konieczności zakończenia postępowania przed NIRB. Proces w ramach NIRB daje możliwość składania wniosków w czasie wysłuchań publicznych, zarówno Inuitom, jak i interesariuszom zewnętrznym. Z punktu widzenia dynamiki politycznej w Nunavut wydaje się jednak, że nowe porozumienie ICA jest dobrym prognostykiem dla szans uzyskania pozytywnej oceny wpływu projektu przez NIRB. Umowa z czerwca 2020 r. wydaje się być efektem dążeń do pogodzenia zagrożeń ekologicznych z szansami społeczno-gospodarczymi w odniesieniu do projektów infrastrukturalnych. Nie można bowiem zapominać, że z rozbudową kopalni wiążą się ogromne nadzieje dla Nunavut. Obecny poziom rozwoju gospodarki tego terytorium nie pozwala bowiem na samowystarczalność finansową, co przekłada się na konieczność polegania na transferach z rządu federalnego. Szacuje się zaś, że kopalnia Mary River może przynieść nawet 5 mld CAD w postaci podatków i opłat. Porozumienie ICA może być więc kluczowe dla gospodarki całego terytorium, a jego przełomowe znaczenie – szef QIA P.J. Akeeagok wpływowa postać w polityce Nunavut, firmuje porozumienie swoim autorytetem, nazywając je bezprecedensowym – wynika z faktu, że wydaje się, że po raz pierwszy Inuici uzyskali realną możliwość nadzorowania, kontrolowania i badania czy inwestor wywiązuje się ze zobowiązań w miarę, gdy realizowane będą kolejne fazy projektu. Co więcej, to, że QIA stoi na straży przestrzegania zapisów porozumienia dodaje mu wiarygodności, gdyż organizacje beneficjentów inuickich nie wahają się przed wnoszeniem spraw do sądów w przypadku stwierdzenia naruszeń zapisów umów, których są stroną.


Na obecnym etapie nie sposób z pełnym przekonaniem stwierdzić, że ICA będzie faktycznym końcem instrumentalnego i kolonialnego podejścia inwestorów oraz rządu federalnego do oczekiwań Inuitów – co było typowe przed kilkoma dekadami – i uczyni z nich partnerów, którzy wspólnie podejmują określone zobowiązania i wywiązują się z nich. Niemniej jednak wydaje się, że zawartość ICA może wpłynąć na przyszłe umowy o wpływie i korzyściach zawierane także w innych samorządnych regionach inuickich. Z pewnością zaś jest doskonałą ilustracją twierdzenia, że bez uwzględnienia obecności, funkcji, ról oraz faktycznych działań organizacji inuickich, nie jest możliwe w pełni zrozumienie dynamiki polityki i gospodarki Nunavut.

Publikacja finansowana w ramach programu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego pod nazwą „DIALOG” w latach 2019-2021

Komentarze