Logo Thing main logo

Komentarz orzeczniczy do wyroku Sądu Najwyższego Meksyku w sprawie „Ley Bonilla” z dnia 11 maja 2020 r.

Meksyk jest krajem federalnym podzielonym na 31 stany oraz Miasto Meksyk[1]. Relacja między stanami a władzą federalną była przedmiotem debaty od momentu odzyskania niepodległości w XIX wieku. Spór wówczas dotyczył o zakres władzy gubernatora stanu względem prezydenta federacji. Podstawowa zasada władzy gubernatora polega na tym, że okres trwania kadencji jest taki sam jak prezydenta – 6 lat, oraz występuje zakaz reelekcji. Jest to bezpośredni efekt Rewolucji meksykańskiej z 1910 r., kiedy Porfirio Díaz został odsunięty od władzy na mocy dwóch haseł: 1) Wolne wybory, 2) Nie dla reelekcji.

Konstytucja Meksyku z 5 lutego 1917 r. miała stanowić źródło konsensusu między „wolnymi i suwerennymi stanami” a wolą federacji. Zgodnie z art. 40: „Jest wolą narodu meksykańskiego ustanowienie republiki reprezentatywnej, demokratycznej, federalnej składającej się z wolnych i suwerennych Stanów we wszystkim co dotyczy ich systemu wewnętrznego; ale zjednoczeni w jednej federacji utworzonej zgodnie z zasadami tej ustawy zasadniczej”[2].

Po konsolidacji władzy i powstaniu w 1929 r. hegemonicznej partii PRI nastąpiła powolna erozja systemu państwa prawa. Grosso modo, wiek XX to praktycznie dominacja jednej partii (PRI) na szczeblu federalnym i stanowym, ale już od lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku zaczął się powolny okres demokratyzacji systemu jednopartyjnego, co doprowadziło quid pro quo do spięć na linii federacja-stany. Stany posiadają własne konstytucje, które muszą przestrzegać Konstytucji federalnej. Chyba najgłębszą rysa znajduje się w stolicy kraju, gdzie od 1997 r. rządzi opozycja względem PRI oraz PAN – Partia Rewolucji Demokratycznej (PRD) w latach 1997-2018, a od 2019 r. – MORENA „Odnowienie Narodowe”.

„Ley Bonilla” odnosi się bezpośrednio do stanu Baja California[3] (Mapa 1). Problem pojawił się w następstwie nowelizacji Konstytucji federalnej Meksyku 1917 r. z 2014 r., na mocy której i zgodnie z art. 116 nałożyła obowiązek na stany, by wybory stanowe – przynajmniej jedne w odniesieniu do władzy wykonawczej lub ustawodawczej – były przeprowadzane w tym samym terminie, co federalne: „przynajmniej jedne wybory lokalne są przeprowadzane w tym samym dniu, w którym odbywają się którekolwiek z wyborów federalnych”[4].

W następstwie nowelizacji konstytucji federalnej, 11 września 2014 r. kongres stanu Baja California podjął decyzje o nowelizacji konstytucji stanowej, w jej wyniku gubernator wybrany w 2019 r. miał sprawować rządy wyjątkowo 2 lata, tj. od 1.11.2019 r. do 31.10.2021 r. Celem była koordynacja wyboru nowego gubernatora w 2021 r. z wyborami do Kongresu federalnego w tymże roku[5].


Mapa 1. Podział federalny Meksyku z wyróżnionym stanem Baja California

Źródło: opracowanie własne z wykorzystaniem mapy www.buscate.com.mx


W wyborach stanowych w Baja California przeprowadzonych 2.07.2019 r. wygrał kandydat MORENA – Jaime Bonilla, zdobywając 50.4 % głosów. Również stanowy parlament został zdominowany przez partię MORENA (na 25 deputowanych lokalnych 13 miejsc zdobyła MORENA). Dość nadmienić, że w wyborach federalnych roku poprzedniego, tj. 2.07.2018 r., kandydat MORENA Andrés Manuel López Obrador (AMLO) wygrał przytłaczjącą większością głosów w wyborach prezydenckich.

Jednakże Jaime Bonilla nie poprzestał na tej wygranej. Chciał on rozszerzyć okres sprawowania swoich rządów co było przedmiotem dekretu No. 351, który został opublikowany 17.10.2019 r.[6] Dekret ten miał na celu zreformowanie konstytucji politycznej Baja California, na mocy której przedłużono z dwóch do pięciu lat mandat gubernatora elekta wybranego w 2019 r. Jaime Bonilla chciał rozszerzyć mandat gubernatora do 2024 r., aby wówczas rok wyborczy władzy wykonawczej stanowej pokrywał się z rokiem wyboru prezydenta federacji.

Dodać należy, że lokalny Kongres przyjął ustawę w październiku 2019 r. po konsultacji obywatelskiej, w której uczestniczyło tylko 1,9% wyborców stanowych. Wyniki były korzystne dla Bonilli: 82% zgodziło się na wydłużenie okresu sprawowania władzy przez Bonillę.

Analizując stan faktyczny, okres sprawowania rządów gubernatora jest taki sam jak prezydenta i wynosi 6 lat. Wynika to z faktu, że architektura podziału władzy i zasad wyborczych w stanach jest reprodukcją federalnego systemu prezydenckiego.

Zatem wybrany gubernator z partii MORENA, Jaime Bonilla Valdez, objął urząd jako 15 gubernator stanu Baja California w dniu 1 listopada 2019 r.; na mocy Dekretu no. 351 – zwanego ustawą Bonilli (Ley Bonilla) – na okres do 2024 r.

Wówczas grupa posłów z partii PAN, PRI, PRD oraz Narodowa Komisja Praw Człowieka wniosły skargi na niekonstytucyjność[7] do Dekretu no. 351 reformującego Konstytucję stanową Baja California do Sądu Najwyższego Meksyku. Należy przy tym podkreślić, że instytucja skargi konstytucyjnej jest regulowana w art. 105 II Konstytucji Meksyku. W tym samym artykule znajduje się odniesienie do zmian ustawodawstwa w materii wyborczej: „Federalne i lokalne prawa wyborcze muszą zostać ogłoszone i opublikowane co najmniej na dziewięćdziesiąt dni przed rozpoczęciem procesu wyborczego, w którym mają być stosowane, a podczas tego procesu nie mogą nastąpić żadne fundamentalne zmiany prawne”[8].

Sąd SCJN – jednogłośnie – w orzeczeniu bez precedensu, bo podjętej w formie zdalnego i wirtualnego głosowania z 11 maja 2020 r. orzekł, że nastąpiło pogwałcenie Konstytucji federalnej, a sam prezes Sądu, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, stanął na stanowisku, że „ustawa Bonilli” („Ley Bonilla”) to „oszustwo konstytucyjne” („fraude constitucional”). Skargi na niekonstytucyjność w omawianej sprawie wpłynęły z CNDH, PRI, PAN, PRD, czyli przedstawicieli całej klasy politycznej. 

Dnia 14 lipca 2020 r. prezes Sądu ogłosił uzasadnienie decyzji Sądu[9]. Wyjaśnił w nim, że ustawa Bonilli naruszyła zasady pewności wyborczej, legalności i pewności prawa; zasadę wolnych, autentycznych i okresowych wyborów powszechnych, wolnych, tajnych i bezpośrednich; prawa do udziału w życiu politycznym; prawa do głosowania w warunkach wolności i równości; zasadę zakazu ponownego wyboru i zasada niedziałania prawa wstecz.

Termin „oszustwo konstytucyjne” jest rodzajem nietypowego przestępstwa konstytucyjnego, które w doktrynie zostało zdefiniowane jako naruszenie zasady – w tym przypadku konstytucyjnej – państwa prawa. W tej linii doktryna wskazała jako przykłady nietypowego niedozwolonego: nadużycia prawa, oszustwa prawa i nadużycia władzy. Chodzi o to, że w tekst ustawy ma w pierwszym odczuciu spełnić literę konstytucji (w przypadku Ley Bonilla, dostosować wybory stanowe do daty wyborów federalnych), ale czyni to w kontekście burzenia norm zastanych w imię koncentracji władzy. Od 2018 r. w Meksyku rządzi na szczeblu federalnym partia MORENA – zarówno na szczeblu władzy wykonawczej prezydenta jak ustawodawczej, czyli dwu-izbowego Kongresu. Zatem koncentracja władzy przez jedno ugrupowanie miała wpływ na decyzje Jaime Bonilla, który reprezentując MORENĘ wygrał również wybory stanowe. Miał sprawować urząd tylko do 2021 r., ale chęć koncentracji władzy doprowadziła do uchwalenia „Ley Bonilla”, uznanej w całości za niekonstytucyjną.

Retoryka Jaime Bonilli była zdominowana obroną suwerenności decyzji stanowych: „stan Baja California jest suwerenny, Kongres jest suwerenny, nikomu nie podda się, nie jesteśmy niczyją kolonią”[10]. Jednakże sam fakt szybkości w dokonywaniu zmian legislacyjnych – w momencie, gdy wyborcy wiedzieli, że uczestnicząc w wyborach 2 lipca 2019 r. wybierają gubernatora na wyjątkową 2-letnią kadencję – po zakończeniu procesu wyborczego i wyrażeniu przez obywateli woli przy urnie wyborczej Kongres lokalny zmienił wspomniany artykuł przejściowy i przedłużył kadencję gubernatora elekta z dwóch do pięciu lat. Było to pogwałcenie zasady przejrzystości konstytucyjnej.

Prezes SCJN podkreślił, że „demokracja nie kończy się na urnie wyborczej; oznacza również bezwzględny szacunek dla woli obywateli, a także warunków, na jakich została przyznana”.   W Meksyku od ostatniej dekady lat dziewięćdziesiątych następuje wdrażanie nowych instytucji wyborczych, wprowadzanie oraz ulepszanie prawa czego ucieleśnieniem było utworzenie IFE, przemianowanej na INE od 2015 r.  Ale instytucje elektoralne to nie wszystko. Muszą być jeszcze spełnione zasady konstytucyjnego państwa prawa: lex retro non agit i poszanowanie dla prawa stanowionego.

W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużenie mandatu gubernatora z dwóch do pięciu lat, chociaż miało uzasadniać się w kompetencjach lokalnej suwerenności do decydowania o wewnętrznym reżimie politycznym, skonfigurowało unikanie mandatu pewności i legalności w kwestii wyborczej zapisanej w artykule 105 ustęp II konstytucji federalnej, a wraz z nią stanowiło oszustwo.

Podsumowując, Zgromadzenie Plenarne Sądu Najwyższego Narodu (SCJN) na posiedzeniu 11 maja 2020 r. rozstrzygnęło skargę o niekonstytucyjność 112/2019 różnych partii politycznych i Krajowa Komisja Ochrony Praw Człowieka w sprawie konstytucyjności zasad fundamentalnych, na których opiera się ustrój Meksyku począwszy od lat Rewolucji Meksykańskiej – zasady wolności wyborów oraz zakazu reelekcji.

Dwie nauki główne płynął z orzeczenia SCJN: 1) „Ley Bonilla” pokazuje płytkość zmian demokratycznych Meksyku, gdzie pomimo transformacji wciąż jest żywa, autorytarna nić Ariadny, po której kroczą politycy, a których celem jest Hobbesowski „Leviatan” silnej i dominującej władzy, 2) waga SCJN i jego prezesa Zaldívar Lelo de Larrea, który stoi w obronie zasad konstytucjonalizmu transformującego i aktywnej roli sądu w rzeczywistości politycznej kraju [Ferrer Mac-Gregor & Zaldívar Lelo de Larrea, 2008].

I jeszcze – z perspektywy Polski – warto zwrócić uwagę, że tematyka respektowanie prawa i zasad wyborczych, czyli tego co zostało złamane w Ley Bonilla, nie odbiega daleko od prób pogwałcenia tych zasadach w systemie prawnym, w którym się znajdujemy. Innymi słowy, parafrazując meksykańskie przysłowie – jesteśmy tak daleko od siebie, ale jednocześnie tak blisko w dojrzewaniu młodych instytucji demokracji, naznaczonych i zmagających się z cieniem autorytaryzmu. W uzasadnieniu Prezes Sądu Arturo Zaldívar Lelo de Larrea cytował Roberta Gargarellę [2009]:

„W demokracji przedstawicielskiej i konstytucyjnej, takiej jak nasza, obywatele wyznaczają swoich reprezentantów w wolnych, autentycznych i okresowych wyborach, podczas gdy wybrani urzędnicy sprawują władzę w granicach i zgodnie z warunkami obowiązywania ustanowionymi przez Konstytucję. A w demokracji konstytucyjnej obowiązkiem sądów konstytucyjnych, takich jak Sąd Najwyższy Narodu, jest także ocena tych praw, za pomocą których rządzący zamierzają przedłużyć swój okres sprawowania mandatu”.

Rola niezależnego sądownictwa jest conditio sine qua non przestrzegania standardów państwa prawa, co zostało zagwarantowane w całkowitym i jednomyślnym obaleniu „Ley Bonilla” przez SCJN.

 

Skróty:

CNDH Comisión Nacional de Derechos Humanos (Narodowa Komisja Praw

Człowieka)

IFE Instituo Federal Electoral (Federalny Instytut Wyborczy)

INE Instituo Nacional Electoral (Narodowy Instytut Wyborczy)

MORENA Movimiento Regeneración Nacional (Ruch Odnowienia Narodowego)

PAN Partido Acción Nacional (Partia Akcji Narodowej)

PRD Partido de la Revolución Democrática (Partia Rewolucji Demokratycznej)

PRI Partido Revolucionario-Institucional (Partia Rewolucyjno-Instytucjonalna,

od 1946)

SCJN Suprema Corte de Justicia de la Nación (Sąd Najwyższy Sprawiedliwości

Narodu)

 

 

Bibliografía:

 

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, DOF, 8.05.2020 r.

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California), Gazeta oficjalna, no. 23, 16.08.1953, Tomo LXVI.

Czarnecki L. (2020), Fenomen Prezydenckiego System Rządów W Meksyku, Warszawa: SCHOLAR.

Ferrer Mac-Gregor E., Zaldívar Lelo de Larrea A. (2008), La ciencia del derecho procesal constitucional. Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuenta años como investigador del derecho, t. VI, Interpretación constitucional y jurisdicción electoral, UNAM-IIJ, México.

Gargarella R. (2009) “La dificultosa tarea de la interpretación constitucional”, en Roberto Gargarella (coord.) Teoría y Crítica del Derecho Constitucional, Buenos Aires, Abeledo Perrot, Tom I.

Garza Onofre J.J. & Martín Reyes J. (2019), “Jaime Bonilla y el fracaso del federalismo electoral”, Nexos, 5.11.2019 r.

Tesis Jurisprudencial num. P./J. 22/99 SCJN, Pleno, 1.04.1999 (Acciones de Inconstitucionalidad)

Zaldívar Lelo de Larrea A. (2020), Voto concurrente que formula el ministro en la acción de inconstitucionalidad 112/2019 y sus acumuladas 113/2019, 114/2019, 115/2019, 119/2019 y 120/2019, promovidas por los Partidos Acción Nacional, Movimiento Ciudadano, de la Revolución Democrática, Revolucionario Institucional de Baja California y por la Comisión Nacional De Los Derechos Humanos, SCJN, México 14.07.2020 r.




[1] Miasto Meksyk funkcjonuje jak stan. Od 2015 r. przestał istnieć Dystrykt Federalny (Distrito Federal), a zaczął obowiązywać Miasto Meksyk (Ciudad de México, CDMX). 

[2] Zgodnie z oryginalnym brzmieniem Art. 40 Konstytucji z 1917 r.: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental”.

[3] Stan Baja California, ze stolicą w Mexicali, ma newralgiczne znaczenie ze względu na swoje geopolityczne położenie.

[4] Art. 116, drugi paragraf, frakcja IV, punkt n) Constitución Federal. Nowelizacja wprowadzająca ten przepis została przeprowadzona 10.02.2014 r.

[5] Por. Art. 8 przejściowy (transitorio) Konstytucji Baja California (Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California), Gazeta oficjalna, no. 23, 16.08.1953, Tomo LXVI.

[6] W Decreto No. 351, lokalny kongres zatwierdził reformę art. 8 konstytucji, która brzmi następująco: „Za zbieżność wyboru gubernatora stanu z wyborami federalnymi w 2024 r. gubernator wybrany w 2019 r. rozpocznie funkcje 1 listopada 2019 r., a zakończy 31 października 2024 r. […]”. Pierwotne brzmienie Art. 8 konstytucji brzmiało następująco: „Ze względu na zbieżność wyboru Gubernatora Stanu z federalnym procesem wyborczym w 2021 r. Gubernator elekt w procesie wyborczym 2019 r. rozpocznie funkcje 1 listopada 2019 r. i zakończy 31 października 2021 r.”.

[7] Skarga jest wnoszona do SCJN jeżeli działania niezgodne z Konstytucją mają na celu podniesienie ewentualnej sprzeczności między normą ogólną a Konstytucją, zaś norma ogólna wyrażona jest w ustawach oraz traktatach międzynarodowych rozumianych jako normy ogólne. Por. Tesis Jurisprudencial num. P./J. 22/99 SCJN, Pleno, 1.04.1999 (Acciones de Inconstitucionalidad)

[8] Art. 105 II Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, DOF, 8.05.2020 r.

[9] Voto concurrente que formula el ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea en la acción de inconstitucionalidad 112/2019 y sus acumuladas 113/2019, 114/2019, 115/2019, 119/2019 y 120/2019, promovidas por los Partidos Acción Nacional, Movimiento Ciudadano, de la Revolución Democrática, Revolucionario Institucional de Baja California y por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, SCJN: México, 14.07.2020 r.

[10] J. Bonilla: “el estado de Baja California es soberano, el Congreso es soberano, no se va a someter a nadie, no somos colonia de nadie”, w: Juan Jesús Garza Onofre y Javier Martín Reyes, “Jaime Bonilla y el fracaso del federalismo electoral”, Nexos, 5.11.2019 r.

Publikacja finansowana w ramach programu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego pod nazwą „DIALOG” w latach 2019-2021

Komentarze